آموزه‌های هدفمندی یارانهها برای سیاست‌گذاری اجتماعی
یاسر باقری؛ پژوهشگر سیاست‌گذاری اجتماعی
در تاریخ سیاست‌گذاری اجتماعی هیچ موضوعی به اندازه هدفمندی یارانهها مورد توجه سیاست‌گذار نبوده است. از اواسط دهه ۱۳۶۰ تا آغاز دهه ۱۳۹۰ این مفهوم به اشکال مختلف مطرح شده است. در همه این سال‌ها سیاست‌گذاران و سیاست‌مداران کوشیده‌اند تا آنچه را خود مسئله اساسی کشور می‌دانستند، به مسئله موردتوجه مردم تبدیل کنند و نمودهای این موضوع را می‌توان در اشکال و فرایندهای مختلف مشاهده کرد.
یکی از این نمودها، تغییر واژگانی در مورد این سیاست بود که از حذف سوبسید در اواسط دهه ۱۳۶۰ به تعدیل سوبسید و یارانه در اواخر دهه۱۳۶۰ و هدفمندکردن یارانهها در میانه دهه ۱۳۷۰ تغییر یافت تا از شدت تاثیر مفهوم حذف و تعدیل کاسته شده و حتی به مفهومی مثبت بدل شود.
مقاومت میرحسین موسوی، نخست‌وزیر وقت در برابر برخی از تعدیل‌ها موجب تعویق آن به دوره هاشمی شد؛ تعدیل گسترده یارانهها در دولت هاشمی، به کاهش شدید خدمات رفاهی منتهی شد و نتیجه این موضوع، مسئولیت‌زدایی از دولت در حوزه‌های مختلف اجتماعی بود. در این میان، کالاهای اساسی با مقاومت مجلس، تا حدی از این تعدی‌ها مصون ماندند.
با وجود این، سیاست‌گذاران در سال‌های بعد به شکل جدی‌تری بر تعدیل یارانه سوخت تمرکز کردند و به اشکال مختلف کوشیدند تا آن را تبدیل به مسئله اساسی کشور و به تبع آن، به تدوین سیاست‌های اجتماعی متقابل بپردازند.
یکی از نکات مهم در این زمینه که کمتر موردتوجه قرارگرفته آن است که به‌جز دوران ریاست‌جمهوری آیت‌الله هاشمی، در سایر دوره‌ها نیز نمایندگان مجلس شورای اسلامی بیش از دولت بر هدفمندی یارانهها (به‌ویژه یارانه سوخت) تاکید داشتند؛ در نیمه دوم دهه ۱۳۷۰ و دهه ۱۳۸۰ دولت برای اجرای هدفمندی یارانه‌های سوخت، به‌شدت تحت فشار قرار گرفت و دولت خاتمی با رونمایی از نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی از سیاست دفعی هدفمندی سرباز زد و توانست نمایندگان را به جایگزینی آن با سیاست پیشنهادی خویش قانع کند، اما دولت احمدی‌نژاد اگرچه در آغاز در مقابل سیاست مذکور مقاومت کرد، اما در ادامه و با اضافه‌شدن افرادی به وزارت اقتصاد که همراهی بیشتری با هدفمندی یارانهها داشتند و نیز پتانسیل بالای این طرح برای تغییر به شکلی پوپولیستی و جذب آرای مردمی به این سیاست روی آورد.
نتایج این طرح به‌ویژه هدررفت بخش درخورتوجهی از منابع کشور که در قالب یارانه نقدی میان همه افراد فقیر و غنی به شکل یکسانی توزیع شد، آموزه‌های سیاست‌گذاری فراوانی به همراه دارد. مبلغی که در سال‌های اول، برخلاف ادعای مفهوم «هدفمندی»، به‌صورت بی‌هدف توزیع شد، در صورت هوشمندی دولت می‌توانست به ابزار مهمی برای فقرزدایی بدل شود.
یکی دیگر از آموزه‌های مهم هدفمندی یارانهها برای سیاست‌گذاری اجتماعی این است که نمی‌توان به‌سادگی در تدوین سیاست‌ها، ثروتمندان را از خدمات اجتماعی بیرون راند. با وجود اینکه حدود هشت‌سال از هدفمندی یارانهها و توزیع یارانه نقدی می‌گذرد و مبلغ مذکور ارزش خود را از دست داده، همچنان دولت در حذف اقشار فرادست موفق نبوده است؛ حذف بخشی از افراد در سال‌های نخستین اجرای هدفمندی، با چنان مقاومتی روبه‌رو شد که امکان بسط یافتن به سایر افراد را نیافت، بنابراین به‌نظر می‌رسد نمی‌توان با ساده‌انگاری تصور کرد که با تدوین یک سیاست خاص می‌توان دهک‌های بالا را از میانه میدان به‌در برد. به‌ویژه آنکه سال‌هاست پیوند مستحکمی میان فرادستان و سیاست‌گذاران ایجاد شده و همواره باید در انتظار تغییر جهت سیاست‌گذاری به سوی آنان بود.
از این گذشته، تجربه تاریخی به ما نشان می‌دهد که بیرون کشیدن یارانه از حامل‌های انرژی بیش از همه به کوچک شدن سفره فرودستان و طبقات متوسط منتهی می‌شود و فرادستان از این موضوع مصون می‌مانند. آثار تورمی سوخت بر تمامی خدمات زندگی طبقات متوسط و فرودست، از گران‌شدن حمل‌ونقل عمومی تا افزایش کالاها به دلیل افزایش هزینه حمل‌ونقل و… بلافاصله توسط کسانی احساس می‌شود که صاحب خودرو نیستند اما در ظاهر به‌نظر می‌رسد که برندگان سیاست هدفمندی هستند.
نباید فراموش کرد که ما در جامعه‌ای زندگی می‌کنیم که یکی از مهم‌ترین سیاست‌های اجتماعی آن، یعنی طرح تحول سلامت، با همه هزینه‌هایی که از بودجه عمومی از آن خود کرده، نتوانسته آنگونه که ادعا می‌کند هزینه مطلق پرداختی درمان توسط مردم را کاهش دهد. حتی سهم درمان از سبد خانوار را نیز کاهش نداده، اما در برابر، تعرفه‌های پزشکی و سهم بودجه ماندگاری پزشکان در مناطق محروم به شکل شگفت‌آوری افزایش یافته است. بنابراین نمی‌توان امیدوار بود که اگر یارانه به اصطلاح غیرهدفمند سوخت ذیل آزادسازی قیمت‌ها، حذف شود، لزوما آن بودجه به شکل هدفمندی در اختیار مردم قرار می‌گیرد. عموما چنین امری، صرفا سهم گروه‌های قدرتمند را افزایش می‌دهد، بی‌آنکه تاثیر مثبتی بر سفره مردم بگذارد.
توجه به بافتار اجتماعی و سیاسی در امر سیاست‌گذاری که الزامات اساسی هرنوع سیاست‌گذاری تلقی می‌شود، ما را به سمت این گزاره سوق می‌دهد که هدفمندی یارانهها در این کشور و با توجه به شرایط خاص اقتصاد سیاسی و اجتماعی، از هیچ اولویتی برخوردار نیست. هنگامی که خروجی‌های سیاست‌گذاری در قلمرو صاحبان قدرت و ثروت قرار داشته باشد، لازم است هرنوع سیاست‌گذاری تعدیلی را با وسواس بیشتری رصد کرد. به‌ویژه آنکه در بهترین گمانه و با فرض منتفی بودن هر نوع زیاده‌خواهی گروه‌های در قدرت، باز هم وضعیت مقبولیت عمومی دولت‌ها آنان را به سوی بهره‌برداری از آن به‌عنوان عاملی مشروعیت‌زا سوق خواهد داد که نتیجه آنان تبدیل حق و تکلیف در رابطه دولت و مردم به رابطه امتیازدهی و مدیون‌سازی مردم خواهد بود.
لازم به ذکر است که سیاست‌گذاری اجتماعی و دفاع از آن به‌معنای مقابله با رشد اقتصادی و سایر شاخص‌های توسعه نخواهد بود، بلکه تاکیدی بر این است که سیاست‌گذار و سیاست‌مدار را به سوی مسائل اساسی سوق دهیم که مانع مهمی در برابر تولید و رشد ایجاد کرده‌اند. مهم‌ترین این موضوعات، فسادستیزی و جلوگیری از سوق یافتن منابع به بخش‌های غیرتولیدی است. در مورد نکته اول، بیش از هرچیز به اراده سیاسی جدی نیاز است که نتیجه آن، نه‌تنها افزایش مشروعیت و کاهش شکاف دولت و ملت است، بلکه با امنیت‌بخشی به تولید، بسیار بیش از یارانه‌های سوخت می‌توان به رونق آن کمک کرد. اما در صورت بقای چنین فسادی، هر نوع هدفمندسازی بی‌نتیجه خواهد بود. در مورد نکته دوم نیز بیان این مهم ضرورت دارد که امروزه میزان سود در بخش غیرتولیدی بسیار بیشتر از بخش تولیدی است، به‌ویژه بخش مستغلات که اجاره‌داری را به یکی از مقرون به‌صرفه‌ترین بخش‌ها تبدیل کرده است تا آنجا که برخی از صاحب‌نظران، نظام اقتصادی ایران را نوعی نظام فئودالی و متکی بر اجاره‌داری می‌دانند.
در شرایط کنونی که با فضای دشوار اقتصادی ناشی از تحریم‌ها مواجه هستیم؛ برخی اقتصاددانان بار دیگر یارانهها را به‌عنوان یکی از محل‌های جبران کاهش هزینه‌های دولت نشانه رفته‌اند. ارقامی که در این میان به‌عنوان بودجه هدررفت ناشی از هدفمندنبودن سوخت مورد تاکید قرار می‌گیرد، در واقع مابه‌التفاوت قیمت سوخت در ایران با قیمت بالقوه در صورت فروش در بازار جهانی است. نکته درخور توجه این است که در شرایط تحریم که فروش متداول نفت ایران نیز مقدور نیست و بخشی از همین میزان فروش نفت نیز با قیمت‌های کمتر و به طرق غیررسمی به فروش می‌رسد، منابع تخمینی (ازمحل آزادسازی قیمت سوخت) مقادیری غیرواقعی و دست‌نیافتنی است و محاسبات مذکور اگرچه ممکن است از سوی دانشجوی اقتصاد برای تمرین معادلات ساده (با مفروض گرفتن معادلات واقعی پیچیده‌تر) امری پذیرفتنی باشد، اما به هیچ‌وجه انتظار نمی‌رود این موضوع از سوی سیاست‌گذاران یا اساتید مشاور آنان مطرح شود.
نکته پایانی اینکه در چند دهه گذشته همواره «سیاست‌های قیمتی» به‌عنوان تنها ابزار اعمال سیاست‌های اقتصادی یا جهت‌بخشی به الگوهای رفتاری مردم مورد استفاده قرار گرفته است؛ این موضوع که مانند سایر سیاست‌ها برآمده از پیش‌فرض‌های اقتصاد کلاسیک است، انتظار می‌رود در شرایط کنونی و با برجسته شدن اقتصاد رفتاری در جهان، اندکی مورد بازنگری قرار گیرد و سیاست‌گذاران به سایر مولفه‌های فرهنگی، اجتماعی و حتی روان‌شناسی اجتماعی نیز توجه کنند.
انتخاب سیاست‌های قیمتی به‌عنوان استراتژی سیاست‌گذاری توسط دولت، هم محصول کاهش سرمایه اجتماعی عمودی و اعتماد مردم به دولت است و هم خود به بازتولید این امر و تشدید فاصله میان دولت و مردم دامن خواهد زد. به‌نظر می‌رسد فشار شدید اقتصادی در سال‌جاری از یک منظر، فرصتی را برای ما به‌وجود آورده که برای یک بار هم که شده، دست از سیاست‌های تکراری ناکارآمد قیمتی برداشته و به سایر مولفه‌های بهبوددهنده وضعیت اقتصادی همچون اقداماتی که افزایش سرمایه اجتماعی را به‌دنبال دارد، روی آوریم. کوتاه آنکه طرح تعدیل مجدد یارانهها در این بحبوحه نه‌تنها به بهبود وضعیت اقتصادی کشور کمک نخواهد کرد، بلکه افزایش فاصله دولت و مردم را نیز در پی خواهد داشت، البته لازم به تاکید است که صرف هدفمندنکردن یارانهها، بهبودی در وضعیت اجتماعی و اقتصادی کشور ایجاد نمی‌کند، بلکه این مهم نیازمند گام‌های ایجابی و صادقانه دولت برای کاهش این فاصله و پرهیز از هر عاملی است که به فروریختن سرمایه اجتماعی کمک می‌کند.
بدین ترتیب شاید بتوان مبارزه با فساد را نه از طریق برخوردهای قضایی موقتی و موردی، بلکه از طریق ساماندهی مقررات، استثناناپذیری، نظارت اساسی، شناسایی خلأهای نظارتی و مقابله با آن، گام مهمی در بازگردانی سرمایه اجتماعی به کشور و بهبود وضعیت اقتصادی کشور دانست.