برنامه‌ریزی بر بساطی که بساطی نیست!

تنها ۱۵ سال پس از استقرار نظام برنامه ریزی مدرن در کشور با تاسیس سازمان برنامه و تصویب اولین برنامه عمرانی هفت ساله، گروه مشاوران دانشگاه هاروارد به سرپرستی تاس.اچ مک لئود در سال ۱۳۳۸ با هدف بررسی نظام برنامه‌ریزی ایران و ارائه پیشنهادها و راه حل های لازم برای تهیه برنامه سوم عمرانی (۱۳۴۲-۱۳۴۶) وارد ایران شده و پس از سه سال بررسی و ارائه گزارش در سال ۱۳۴۱ کشور را ترک کردند. عجیب آنجاست که هنوز پس از گذشت نزدیک به ۶۰ سال از ارائه گزارش آسیب شناسی نظام برنامه ریزی ایران، محتوای این گزارش گویی تازه و دستپخت روز بوده و کماکان قاطبه مسائل، چالش ها و آسیب های شناسایی و تحلیل شده از سوی این گروه، به صورت کاملا ملموس و عینی به قوت خویش باقی بوده و حتی بر شدت و دامنه آن نیز افزوده شده است.

به سبب فقدان اعتمادبه‌نفس ملی و کمبود دانایی لازم در ایران نوین عصر پهلوی اول، از آنجا که شالوده‌های اصلی کشورداری اعم از نظام قانون گذاری، دستگاه دیوانسالاری و ساختار برنامه ریزی کشور، همه و همه به صورت تقلیدی و کپی برداری شده از کشورهای دیگر (فرانسه، بلژیک، آلمان و…) در ایران بنیان گرفت، بنابراین همواره مغالطه «نگاه به بیرون» و «راهبرد تقلید کورکورانه» بر «نگاه به درون» و «راهبرد فهم ایران»، چه در دانشگاه ها و مراکز تحقیقاتی و چه در دستگاه های اجرائی برتری داشته و خطای محاسباتی الگوگیری های مع الفارق از سایر کشورها (قیاس ایران با کره جنوبی، ترکیه یا مالزی) مبنای عمل بوده است؛ هرچند در انجام همین رونویسی‌ها نیز چندان موفق نبوده ایم!

علاوه بر همه آسیب ها و نارسایی های متعدد احصا شده برای تحلیل ناکامی یا شکست برنامه ریزی در ایران در مقالات و کتب مختلف، به نظر می رسد یکی از سویه های مغفول مانده این وضعیت را باید در بساط هایی ادراکی همچون اغتشاش ها و نارسایی های تئوریک، مفروضات و باورهای اثبات نشده و ابهام ها و سوال های بدون جواب جست وجو کرد که نقشی انکارناپذیر در بدفهمی ها، استمرار ناکارآمدی ها، حل نشدن مسائل و خروج از بحران داشته است. عواملی که همواره در حاشیه قرار داشته و کمتر به نقش و اهمیت آنها اندیشیده شده است. این عوامل را می توان در محورهای زیر دسته بندی کرد:

الف) اغتشاش ها و نارسایی های تئوریک: در ایران از دریچه «نظریه» به موضوعات و پدیده ها نگریسته نمی شود و چه در سطح جامعه و چه در سطح مسئولان، صرفا فهم و درک شخصی (مردم و مسئولان) مبنای تحلیل و تصمیم گیری بوده است. متاسفانه کمتر باور و اعتقاد قدرتمندی برای کاربست چارچوب تئوریک و منطقی برای مواجهه با موضوعات و پدیده ها وجود داشته است؛ نه اینکه تئوری های پاسخ گو و متناسب با شرایط ایران، در دانشگاه ها و مراکز تحقیقاتی تبیین و نظریه پردازی شده باشد.

غالب مفاهیم، تکنیک‌ها و نظریات رایج در نظام برنامه ریزی کشور، عاریه گرفته شده از کشورهای پیشرو هستند که در «نهضت ترجمه و کلاژکاری‌های» مورد پسند دانشگاهی کشور به تدریج به عرصه حرفه نیز رسوخ پیدا کرده اند. مفاهیم، تکنیک ها یا نظریاتی که در آن کشورها به فراخور اقتضائات و ویژگی های جامعه، دولت و سرزمین و در طی چندین دهه تکامل یافته و عملیاتی شده، در ایران بدون توجه به زمینه و زمانه برنامه ریزی، به صورت کاریکاتوری از آن بروز و ظهور یافته اند. برای مثال، مفهوم «مشارکت» و «اجماع» ذی نفعان و ذی مدخلان در فرایند تصمیم سازی و پیشبرد امور، به جای فراهم کردن ترتیبات شکل‌گیری اتاق فکرهای تخصصی برای ایده پردازی، طراحی فرایندها و سناریونگاری نتایج و پیامدها، در قالب تخفیف یافته «جلسه ای» اداره کردن و تصمیم گرفتن امورات، به یکی از اساسی‌ترین آفت‌های نظام برنامه‌ریزی تبدیل شده است.

ب) مفروضات و باورهای اثبات نشده: شاید تا یک قرن پیش برخورداری از منابع طبیعی و ذخایر انرژی فراوان از جمله مولفه های قدرت و ثروت ملی محسوب می شد؛ ولی امروزه نقش و اهمیت مولفه هایی همچون دانش، سرمایه های مالی، تکنولوژی و از همه مهم‌تر بستر مساعد جامعه‌گانی (Societal) متشکل از سرمایه‌های انسانی قابل اتکا، سرمایه اجتماعی، اعتماد و همدلی دولت و ملت در نیل به یک جامعه توسعه یافته و آباد، بسیار مهم تر و تاثیرگذارتر است. حقیقت تلخی که متاسفانه در پس ارائه توصیفات خیالی و موهوم از جامعه ایرانی همچون «هنر نزد ایرانیان است و بس» و مانند آن پنهان شده، این است که بر اساس مستندات تاریخی، پیشرفت و آبادانی ایران همبستگی زیادی با ظهور و ایفای نقش ابرمردها و وجود رجال دلسوز و دوراندیش (مانند شیخ بهایی، خواجه نظام الملک، امیرکبیر و…) داشته و به سبب آنکه تنگناهای معیشتی تحمیل شده به عموم، اجازه تشکیل بدنه نیروی انسانی متخصص، ممتاز و عامل به توسعه را نداده، با کم رنگ شدن ظهور و پیدایی این ابرمردها، مسیر پیشرفت ایران نیز با تنگناهای متعددی مواجه شده است. امروز در جامعه ایران هرچند به دلیل «موج مدرک گرایی» فزاینده ای که از اوایل دهه ۱۳۸۰ آغاز شده، دانش آموختگان و مدرک داران به وفور یافت می شود، ولی باید پذیرفت جامعه امروز ما به شدت از کمبود نیروی انسانی ممتاز (اعم از اندیشمندان، فلاسفه، نواندیشان، نظریه پردازان، کارآفرینان، کارمندان و مدیران) رنج می برد و نیروی انسانی موجود تکافوی برون رفت از پیچیدگی مسائل و مشکلات کشور را نمی کند. همواره یکی از باورها و مفروضات نادرست دیگر، تفاخر و در بوق و کرنا کردن موقعیت ممتاز منطقه ای کشور در چهار راه عالم و گذرگاه شرق – غرب جهان است؛ باوری که هر چند در ابتدای امر جذاب و بسیار درست می نماید، ولی وقتی به پیشینه تاریخی و میزان بهره برداری سرزمین از منفعت های آن نگاه می کنیم، متوجه می شویم به استثنای دوره هخامنشیان و سلوکیان، در سایر دوره ها به علل مختلفی همچون بی کفایتی ها، روابط خارجی پرتنش با محیط پیرامون، نداشتن اقتدار و استقلال دولت مرکزی و…، این مزیت بالقوه به صورت عکس عمل کرده و کشور را در جایگاه «تله موقعیت منطقه ای» قرار داده و از این رو سهمی جز آشوب ، تجاوز و دخالت خارجی نصیب کشور نشده است. در چند دهه اخیر نیز به سبب افزایش سطح آنتروپی تنش های کشور با محیط پیرامون و ناامن شدن فضای کسب و کار، به طور تدریجی ولی ملموس، پهنه سرزمینی کشور از مسیر و گذرگاه خطوط مواصلاتی و ترانزیتی بین المللی حتی از سوی شرکای به ظاهر متحد، کنار گذاشته شده است. یکی از مفروضاتی که همواره در نظام برنامه ریزی به آن تکیه و تاکید می شود، مبنا قراردادن اسناد فرادست است؛ اسنادی که در سطوح عالی و بالای هرم نظام برنامه ریزی قرار داشته، ولی به سبب کلی بودن، چندوجهی بودن، تعارض با سایر اسناد، فقدان شفافیت و صراحت، نبود درک مورد اجماع و قابل کاربست میان دست اندرکاران و مانند آن، پایبندی به آنها از سوی دست اندرکاران و تدوین کنندگان برنامه صرفا به صورت شکلی نمایش داده می شود.

ج) ابهام ها و سوال های بی جواب: ابهام و میل به مبهم باقی ماندن بسیاری از مسائل و موضوعات، یکی از عجیب ترین گرایش های رایج در تاریخ صدساله توسعه در ایران است. از عدم اجماع بر روی بسیاری از مفاهیم بنیادین و پایه برنامه ریزی از جمله توسعه، پیشرفت، آمایش سرزمین، تعادل، توازن و… تا مشخص نشدن و اجماع بر روی مسائل، چالش ها، اولویت ها و بایدها و نبایدهای توسعه کشور، از عدم تفاهم بر سر ارائه تصویری روشن و شفاف از اینکه «کجا هستیم» و «به کجا می خواهیم برویم» تا ابهام درباره ظرفیت برد سرزمینی، میزان سقف جمعیتی بهینه کشور، میزان مصرف آب در بخش کشاورزی، میزان پتانسیل درآمد کشور از ترانزیت بین الملل، همه و همه بخشی کوچک از فهرست طویل ابهام ها و سوال های بی جواب در حوزه برنامه ریزی کشور به شمار می رود. یکی از ابهامات بزرگ فراروی نظام برنامه ریزی کشور، فقدان تعریف و مبنا قرارگرفتن منافع عمومی (Public Interest) در اقدامات توسعه ای و تعارض منافع ریشه‌دار در بستر قانون و سنت هاست. ریشه بسیاری از سرگردانی ها، موازی کاری ها و حل نشدن و شاید تعمیق بسیاری از مسائل و چالش‌های کشور را باید در همین عامل جست وجو کرد که منافع برخی گروه ها یا افراد در مضار عده ای دیگر یا بالعکس قرار داشته و از این رو برایند نیروهای توسعه را در بهترین حالت، بسیار کم یا صفر می کند! بنابراین به سبب این خلا بنیادی، سطح تحقق پذیری و کاربست پذیری احکام و الزامات برنامه ریزی بسیار پایین بوده و همواره سطح اصطکاک زیادی میان کنشگران توسعه کشور وجود دارد. در پایان باید گفت اصلاح نظام کشورداری در ایران اعم از نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی بیش از داستان سرایی های پرطمطراق و قلم فرسایی های بیهوده، نیازمند وجود عزم و اراده لازم برای کنار زدن غبارهای تردید و ابهام و شناخت دقیق و عمیق مسائل و حل آنهاست. یافتن سر کلاف سردرگم نارسایی های شیوه کشورداری نه نیاز به ظهور ابرمرد داشته و تنها با قراردادن بساط برنامه ریزی بر روی بساط های قابل اتکا، شفاف و صحیح میسر می شود.