«رفاه و تامین‌اجتماعی» چه زمانی وارد ادبیات حقوقی و قانونی کشور ما شد؟ اگر از مصوبه هیئت‌وزیران درباره نظام بازنشستگی مصوب سال ۱۳۰۹ بگذریم، واژه تامین‌اجتماعی در عالم حقوقی کشور قدمت زیادی ندارد و سیاست‌گذاران اجتماعی ایران از اواسط دهه۴۰ با واژه تامین‌اجتماعی آشنا شدیم. شاید اولین جلساتی که در آن‌ها به‌صورت علمی به موضوع تامین‌اجتماعی پرداخته شد، سمینارهای رفاه اجتماعی بود که در دهه۵۰ برگزار شدند.
۱۳۵۸: اصل ۲۹ در کانون توجه
۱۳۵۸ تا ۱۳۷۲
۱۳۷۳ تا ۱۳۷۸
۱۳۷۸ تا ۱۳۸۳
با اینکه در این اسناد بارها و بارها بر رفع هم‌پوشانی‌های بیمه‌ای، رفع خلأها و چگونگی توزیع یارانه‌ها تاکید شده بود، در عمل نیز تداخل وظایف دستگاه‌های فعال در حوزه رفاه اجتماعی نیز مشهود بود. در واقع نمایندگان می‌خواستند با گسترش پوشش بیمه‌ای به کل جامعه و افزایش جلب مشارکت دستگاه‌های خیریه، نارسایی‌ها را از بین ببرند. در تیرماه سال۷۹ وزیر بهداشت وقت پیش‌نویس لایحه نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را تقدیم رئیس‌جمهور کرد و از آنجا به سازمان برنامه و بودجه ارجاع داده شد، اما چندان با اقبال روبه‌رو نشد. چند رویکرد در این‌باره وجود داشت. عده‌ای می‌گفتند قسمت اقتصادی را جدا کنند و وزارتخانه‌ای به نام تعاون و تامین‌اجتماعی تشکیل شود. پیشنهاد دوم این بود که بخش آموزش از وزارت بهداشت جدا شود و وزارتخانه جدیدی به نام آموزش و رفاه تاسیس شود. هیچ‌کدام از این دو رویکرد به جایی نرسید و معاون اول رئیس‌جمهور رسما در بهمن ۱۳۷۹ اعلام کرد که در حال بررسی لایحه «مبارزه با فقر» است. در فروردین ۱۳۸۰ نمایندگان مجلس طرحی به نام «نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی» با امضای ۳۰نفر مطرح کردند که پیشنهاد مشخص آن، تشکیل «سازمان ملی رفاه و تامین‌اجتماعی» بود. در مقابل دولت مجددا موضع رسمی خود را در اردیبهشت ۱۳۸۰ با ارائه لایحه مبارزه با فقر اعلام کرد که با انتقاد شدید کارشناسان روبه‌رو شد. در مرداد ماه همان سال دولت با چرخشی ۱۸۰درجه‌ای نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را در اولویت اول خود قرار داد و هفت ماه بعد رسما اعلام کرد لایحه مبارزه با فقر از دستور خارج شده است. دو سال و نیم بعد و در مرداد ماه سال ۱۳۸۱ و در حالی که نمایندگان طرح نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را به صحن اصلی رسانده بودند، دولت لایحه‌ای به نام «ساختار سازمانی نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی» به مجلس تقدیم کرد و بدین ترتیب نمایندگان نیز طرح نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را از دورِ بررسی خارج کردند. از این تاریخ به بعد فرایند بررسی و تصویب این لایحه طولانی می‌شود که علت اصلی آن اختلاف دیدگاه‌ها بود. یکی از زمینه‌های اختلاف از دیدگاه متفاوت اقتصادی ناشی می‌شد. پیروان مداخله نکردن دولت در تامین‌اجتماعی معتقد بودند، تحقق تامین‌اجتماعی باید از مسیر افزایش قدرت چانه‌زنی نیروی کار در بازار کار انجام شود و این کار باید به نهادهای خیریه خودجوش مردمی محول شود. دسته دیگر اقتصاددان‌هایی بودند که هوادار تنظیم بازار با مداخله دولت بودند. نگاه دیگر از جانب کسانی مطرح می‌شد که دغدغه سازمانی داشتند و می‌‌ترسیدند استقلال و اختیار و توان سازمانی‌شان را از دست بدهند یا قسمتی از وظایف آن‌ها به دستگاه‌های دیگری واگذار شود. در این دیدگاه به‌طور مشخص سازمان تامین‌اجتماعی که آن زمان از زیرمجموعه‌های وزرات بهداشت محسوب می‌شد، به‌شدت نگران دست‌اندازی احتمالی بخش هایی از نهاد دولت به منابعش بود. این نگاه بعدا در جلسه بررسی لایحه به‌وضوح مشاهده شد. مناقشه دیگر، اختلاف بر سر این بود که کدامیک از اصول قانون‌اساسی باید در تدارک نظام جامع رفاه تامین‌اجتماعی مشارکت داده شوند. این نگاه هیچ‌وقت به‌صورت رسمی از پشت هیچ تریبونی مطرح نشد، اما فحوای کلام این بود که قانون‌اساسی در شرایط خاص و براساس روحیه عدالت‌محوری نوشته شده و چون هیچ دولتی توان عملیاتی‌کردن آن را ندارد، بهتر است چندان بر اجرای آن اصرار نکنیم. گروه دومی هم وجود داشت که نظام جامع را تنها در قالب اصل۲۹ قانون‌اساسی درک می‌کردند و معتقد بودند، مواردی مانند بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارفتادگی، در راه ماندگی، بی‌سرپرستی و… که در قانون دیده شده باید ملاک قرار گیرد و بهتر است در تدوین قانون نظام جامع بر این حیطه‌ها متمرکز شد و توقع بیشتری ایجاد نکرد. دسته‌ای دیگر نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را برگرفته از اصول قانون‌اساسی ارزیابی می‌کردند و معتقد بودند علاوه بر اصل ۲۹، اصول ۲۱، ۳۱، ۴۳ هم به موضوع ارتباط دارند و دولت اگر قرار است نظام جامعی تدوین و اجرا کند باید تمام این اصول را به‌صورت مجموعه‌ای پیوسته مدنظر قرار دهد. در این دیدگاه گفته می‌شود نظام جامع علاوه بر ساختار بخشی، نیازمند ساختارهای فرابخشی برای سیاست‌گذاری‌های کلان است. با وجود این اختلاف دیدگاه‌ها، لایحه به کمیسیون بهداشت و درمان ارجاع داده می‌شود و کمیسیون هم برخلاف انتظارات و توقعات آن را رد کرد. بعد از این اتفاق مجلس کمیسیونی مشترک تشکیل داد و در جلسات متعدد به بررسی مجدد لایحه پرداخت. در نهایت با گنجاندن یک بند توسط کمیسیون در این لایحه مبنی بر تشکیل وزارت کار و تامین‌اجتماعی، مجلس کلیات لایحه را در شور اول به تصویب رساند. در شور دوم با جدی‌تر شدن مباحث، پیشنهاد حذف کلمه «رفاه» مطرح شد. بسیاری از نمایندگان آن زمان معتقد بودند که رفاه در اجرا نه‌تنها محقق نمی‌شود، بلکه انتظارات را نیز به‌شدت بالا می‌برد، بنابراین اگر کلمه «رفاه» برداشته شود هیچ لطمه‌ای به ساختار لایحه وارد نمی‌شود. نماینده دولت در آن زمان دکتر محمد ستاری‌فر بود که در مخالفت با حذف کلمه رفاه از لایحه صحبت کرد. علاوه بر این، درباره ساختار سازمانی لایحه نظام جامع نیز بحث‌های زیادی مطرح شد. در حالی که در مصوبه اولیه بر تشکیل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی تاکید شده بود دولت وقت به‌طور جدی با تشکیل این وزارتخانه مخالفت کرد. به هرتقدیر تشکیل وزارت مستقل در دستورکار قرار گرفت و لایحه ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی به قانون تبدیل و ابلاغ شد و وزارتخانه رفاه و تامین‌اجتماعی تشکیل شد. از این تاریخ به بعد این وزارتخانه همیشه سایه ادغام، انحلال، جداشدن وظایف و محروم شدن از تکالیف قانونی را بالای سر خود می‌دید و در نهایت نیز در وزارتخانه‌های کار و تعاون ادغام شد. سرنوشت این لایحه و وزارتخانه‌هایی که بعد از تصویب این قانون تشکیل و منحل شدند به‌خوبی گواهی می‌دهد که تدوین قانون در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی تا چه اندازه چالش‌برانگیز است.