1358: اصل 29 در کانون توجه
ماحصل این تلاش‌ها تصویب قانون تامین‌اجتماعی در سال54، تشکیل
وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی و بعدتر انحلال آن بود. پس از پیروزی انقلاب، کمیته‌ای شش یا هفت نفره پیش‌نویس قانون‌اساسی جدید را تدوین و به شورای خبرگان قانون‌اساسی ارائه دادند. در اصل29 این پیش‌نویس، حق استفاده از بیمه بهداشت، درمان، بیکاری، پیری و ازکارافتادگی را همگانی تعبیر کرده و دولت را مکلف کرده بود پوشش بیمه‌ای را برای تک‌تک افراد کشور فراهم کند. در این اصل کشاورزان، کارگران و گروه‌های کم‌درآمد نسبت به سایر گروه‌ها در استفاده از بیمه مقدم بودند. این پیش‌نویس در جلسات شورای خبرگان مطرح شد و بعدها به گروه‌های تخصصی برای بررسی دقیق‌تر واگذار شد. مشروح مذاکرات قانون‌اساسی درباره این اصل نشان می‌دهد که بیشتر فعالان عرصه بهداشت و درمان، در بازنویسی متن دخیل بوده‌اند. متن بازنویسی‌شده تقریبا چیزی است که ما امروز به‌عنوان اصل29 قانون‌اساسی می‌شناسیم که در پیش‌نویس با نام اصل33 به صحن مجلس خبرگان ارائه شد. در تغییراتی که در این اصل صورت گرفت، عبارت «برخورداری از تامین‌اجتماعی» جایگزین «برخورداری از بیمه» شد و واژه «بازنشستگی» نیز در لابه‌لای متن جای‌گذاری شد. گرچه واژگانی چون بیکاری، پیری و ازکارافتادگی نیز در متن اولیه بود، «بی‌سرپرستی»، «در راه‌ماندگی»، «حوادث و سوانح» نیز به متن اصل اضافه شدند. وقتی مشروح مذاکرات خبرگان قانون‌اساسی را مرور می‌کنیم، متوجه چند نکته می‌شویم. نکته اول اینکه اصل33 پیش‌نویس قانون‌اساسی فاقد اصل متناظر در قانون‌اساسی مشروطه و متمم آن است و به‌نوعی اصلی جدید محسوب می‌شود. در سال1358 که قانون‌اساسی تدوین می‌شد چون موضوع بهره‌مندی از تامین‌اجتماعی به‌عنوان یکی از مباحث نسبتا جدید در حقوق عمومی کشور ایران مطرح شده بود، اصل29 به‌صورت ناقص وارد قانون‌اساسی شد. به این معنا که در پیش‌نویس قانون‌اساسی تکالیفی که برعهده دولت گذاشته شد، اکثرا در حوزه بیمه‌ای بود که بعدها شمول آن بسیار گسترده‌تر شد. اکثر نمایندگان حاضر در جلسه رای‌گیری برای اصول قانون‌اساسی، تفاوتی میان بیمه‌های اجتماعی و تامین‌اجتماعی قائل نبودند و هیچ اشراف و توجهی به موضوع نداشتند. عده‌ای از نمایندگان معتقد بودند همه وظایف دولت به جز مسکن و آموزش باید در اصل29 جای بگیرد و حتی یکی از نمایندگان گفت «تامین» همان «بیمه» است و این دو واژه، تفاوتی با هم ندارند.این مواردنشان می‌دهد که در ادبیات حقوقی ما موضوعات بیمه و تامین‌اجتماعی چقدر غریب و نوپا بوده است. انواع مخاطرات مورد حمایت نظام تامین‌اجتماعی و نحوه تعیین‌تکلیف برای تحقق تامین‌اجتماعی دو بحثی است که در مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون‌اساسی درباره اصل29 نمایان می‌شود. در پیش‌نویس این اصل در بحث تامین مالی به‌وضوح گفته می‌شود بیمه‌ها از درآمدهای ملی، تامین مالی شوند، اما در اصل مصوب، بر درآمدهای عمومی و درآمدهای ناشی از مشارکت بیمه‌ای و… تاکید می‌شود. این‌ها نشان می‌دهد مسائل مرتبط با تامین‌اجتماعی و مصادیق آن، تا چه اندازه برای نظام قانون‌گذاری کشور غریب بوده است. یکی از اشکالاتی که متخصصان به اصل29 قانون‌اساسی وارد می‌کنند این است که دامنه مخاطرات تحت حمایت تامین‌اجتماعی را احصا و مصادیق آن را ذکر می‌کند. این در حالی است که تامین‌اجتماعی محصور به مواردی است که در این اصل نیامده است. از طرف دیگر اصل29 تنها اصلی است که قانون‌گذار علاوه بر تعیین و تعریف یک حق برای مردم، مشارکت آن‌ها را نیز در آن حق، الزامی می‌کند. موضوع دیگر این است که در پیش‌نویس اصل29 قانون‌اساسی، دامنه تسری آن محدود به بیمه‌شده بود، اما در اصل نهایی واژه بیمه به تامین‌اجتماعی تغییر یافت و همین موضوع راه را برای هرگونه تفسیر و تعیین مصادیق باز کرد.
1358 تا 1372
در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی که بعدها به تصویب رسید، مصادیق زیادی برای این اصل در نظر گرفتند. اگرچه تصویب اصل29 قانون‌اساسی با چنین کم‌وکیفی نقطه عطف در تاریخ کشور بود، اما اتفاقات مهم دیگری نیز در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی رخ داد. از سال 1358 تا 1372 گرایش‌ها در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی، توجه به محرومیت‌زدایی و توسعه خدمات حمایتی بود که عموما نیز وظیفه دولت شمرده می‌شدند. در این برهه سازمان‌ها و نهادهای مختلفی با معیارهای عدالت‌گرایانه تشکیل شدند که هر یک مسئول خدمت به بخشی از جمعیت شدند. هم‌پوشانی‌ها، خلأها و ناکارآمدی‌های سازمانی و توزیع نامناسب یارانه‌ها از ویژگی‌های بارز سیاست‌های رفاهی این دوران است.
1373 تا 1378
دوره دوم کلیدی در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی سال‌های 1373 تا 1378 است. در این دوره سیاست‌گذاران به این سمت می‌روند که امور بیمه‌ای را از امور حمایتی تفکیک کنند. به مرور ساختارهایی شکل می‌گیرند و مقرارت بیمه‌های اجتماعی تدوین و اصلاح می‌شوند. در این دوره نگاه‌ها به مقوله تامین‌اجتماعی جامع‌تر شد و اتفاقات مهمی در این حوزه رخ داد. به‌خصوص در حوزه حمایت‌های اجتماعی دو نوع نظام حمایت اجتماعی غیربیمه‌ای و نظام حمایتی مبتنی بر اشتغال و بیمه شکل گرفت و خدمات حمایتی به‌اصطلاح هدفمند شد. لایحه فقرزدایی که سال75 به مجلس رفت نیز محصول همین دوره و تفکر است.
1378 تا 1383
دوره سوم تاریخ نظام رفاه و تامین‌اجتماعی مربوط به سال‌های 1378 تا 1383 است. در این دوره مباحث هماهنگی، جامعیت، هم‌سویی، به‌صورت پررنگ مطرح شدند و برای اولین بار نیز عبارت نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی وارد ادبیات برنامه‌ریزی کشور شد. حاصل تحولات گفتمانی در حوزه رفاه، گنجانده‌شدن مبحثی به نام «نظام
تامین‌اجتماعی و یارانه‌ها» در فصل پنجم برنامه سوم توسعه بود. ماده 36 این قانون به‌نوعی اصل29 قانون‌اساسی را به‌طور کامل بازنویسی کرد، در مواد 37 و 38 بر بیمه‌ها و حمایت‌های غیربیمه‌ای تاکید شد و در ماده40 نیز ساختار سازمانی مناسب نظام تامین‌اجتماعی را برای اولین بار مطرح کرد. نکته این است که مجلس با هدف رفع نارسایی‌های حوزه رفاه، به‌طور روشن و شفاف مهلت شش ماهه‌ای برای ایجاد ساختار سازمانی مناسب این حوزه تعیین کرد و در ابلاغیه برنامه سوم، دولت را مکلف کرد این ساختار را بنا نهد. در اسناد پشتیبان این برنامه به صراحت نوشته شده بود تامین‌اجتماعی در کشور در حد شعار باقی مانده یا در جایی دیگر تاکید شده بود بعد از دو دهه از انقلاب، هنوز قانون مورد استناد در حوزه تامین‌اجتماعی همان قانون سازمان تامین‌اجتماعی است و دولت به تکلیف قانونی خود عمل نکرده است.
با اینکه در این اسناد بارها و بارها بر رفع هم‌پوشانی‌های بیمه‌ای، رفع خلأها و چگونگی توزیع یارانه‌ها تاکید شده بود، در عمل نیز تداخل وظایف دستگاه‌های فعال در حوزه رفاه اجتماعی نیز مشهود بود. در واقع نمایندگان می‌خواستند با گسترش پوشش بیمه‌ای به کل جامعه و افزایش جلب مشارکت دستگاه‌های خیریه، نارسایی‌ها را از بین ببرند. در تیرماه سال79 وزیر بهداشت وقت پیش‌نویس لایحه نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را تقدیم رئیس‌جمهور کرد و از آنجا به سازمان برنامه و بودجه ارجاع داده شد، اما چندان با اقبال روبه‌رو نشد. چند رویکرد در این‌باره وجود داشت. عده‌ای می‌گفتند قسمت اقتصادی را جدا کنند و وزارتخانه‌ای به نام تعاون و تامین‌اجتماعی تشکیل شود. پیشنهاد دوم این بود که بخش آموزش از وزارت بهداشت جدا شود و وزارتخانه جدیدی به نام آموزش و رفاه تاسیس شود. هیچ‌کدام از این دو رویکرد به جایی نرسید و معاون اول رئیس‌جمهور رسما در بهمن 1379 اعلام کرد که در حال بررسی لایحه «مبارزه با فقر» است. در فروردین 1380 نمایندگان مجلس طرحی به نام «نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی» با امضای 30نفر مطرح کردند که پیشنهاد مشخص آن، تشکیل «سازمان ملی رفاه و تامین‌اجتماعی» بود. در مقابل دولت مجددا موضع رسمی خود را در اردیبهشت 1380 با ارائه لایحه مبارزه با فقر اعلام کرد که با انتقاد شدید کارشناسان روبه‌رو شد. در مرداد ماه همان سال دولت با چرخشی 180درجه‌ای نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را در اولویت اول خود قرار داد و هفت ماه بعد رسما اعلام کرد لایحه مبارزه با فقر از دستور خارج شده است. دو سال و نیم بعد و در مرداد ماه سال 1381 و در حالی که نمایندگان طرح نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را به صحن اصلی رسانده بودند، دولت لایحه‌ای به نام «ساختار سازمانی نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی» به مجلس تقدیم کرد و بدین ترتیب نمایندگان نیز طرح نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را از دورِ بررسی خارج کردند. از این تاریخ به بعد فرایند بررسی و تصویب این لایحه طولانی می‌شود که علت اصلی آن اختلاف دیدگاه‌ها بود. یکی از زمینه‌های اختلاف از دیدگاه متفاوت اقتصادی ناشی می‌شد. پیروان مداخله نکردن دولت در تامین‌اجتماعی معتقد بودند، تحقق تامین‌اجتماعی باید از مسیر افزایش قدرت چانه‌زنی نیروی کار در بازار کار انجام شود و این کار باید به نهادهای خیریه خودجوش مردمی محول شود. دسته دیگر اقتصاددان‌هایی بودند که هوادار تنظیم بازار با مداخله دولت بودند. نگاه دیگر از جانب کسانی مطرح می‌شد که دغدغه سازمانی داشتند و می‌‌ترسیدند استقلال و اختیار و توان سازمانی‌شان را از دست بدهند یا قسمتی از وظایف آن‌ها به دستگاه‌های دیگری واگذار شود. در این دیدگاه به‌طور مشخص سازمان تامین‌اجتماعی که آن زمان از زیرمجموعه‌های وزرات بهداشت محسوب می‌شد، به‌شدت نگران دست‌اندازی احتمالی بخش هایی از نهاد دولت به منابعش بود. این نگاه بعدا در جلسه بررسی لایحه به‌وضوح مشاهده شد. مناقشه دیگر، اختلاف بر سر این بود که کدامیک از اصول قانون‌اساسی باید در تدارک نظام جامع رفاه تامین‌اجتماعی مشارکت داده شوند. این نگاه هیچ‌وقت به‌صورت رسمی از پشت هیچ تریبونی مطرح نشد، اما فحوای کلام این بود که قانون‌اساسی در شرایط خاص و براساس روحیه عدالت‌محوری نوشته شده و چون هیچ دولتی توان عملیاتی‌کردن آن را ندارد، بهتر است چندان بر اجرای آن اصرار نکنیم. گروه دومی هم وجود داشت که نظام جامع را تنها در قالب اصل29 قانون‌اساسی درک می‌کردند و معتقد بودند، مواردی مانند بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارفتادگی، در راه ماندگی، بی‌سرپرستی و… که در قانون دیده شده باید ملاک قرار گیرد و بهتر است در تدوین قانون نظام جامع بر این حیطه‌ها متمرکز شد و توقع بیشتری ایجاد نکرد. دسته‌ای دیگر نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی را برگرفته از اصول قانون‌اساسی ارزیابی می‌کردند و معتقد بودند علاوه بر اصل 29، اصول 21، 31، 43 هم به موضوع ارتباط دارند و دولت اگر قرار است نظام جامعی تدوین و اجرا کند باید تمام این اصول را به‌صورت مجموعه‌ای پیوسته مدنظر قرار دهد. در این دیدگاه گفته می‌شود نظام جامع علاوه بر ساختار بخشی، نیازمند ساختارهای فرابخشی برای سیاست‌گذاری‌های کلان است. با وجود این اختلاف دیدگاه‌ها، لایحه به کمیسیون بهداشت و درمان ارجاع داده می‌شود و کمیسیون هم برخلاف انتظارات و توقعات آن را رد کرد. بعد از این اتفاق مجلس کمیسیونی مشترک تشکیل داد و در جلسات متعدد به بررسی مجدد لایحه پرداخت. در نهایت با گنجاندن یک بند توسط کمیسیون در این لایحه مبنی بر تشکیل وزارت کار و تامین‌اجتماعی، مجلس کلیات لایحه را در شور اول به تصویب رساند. در شور دوم با جدی‌تر شدن مباحث، پیشنهاد حذف کلمه «رفاه» مطرح شد. بسیاری از نمایندگان آن زمان معتقد بودند که رفاه در اجرا نه‌تنها محقق نمی‌شود، بلکه انتظارات را نیز به‌شدت بالا می‌برد، بنابراین اگر کلمه «رفاه» برداشته شود هیچ لطمه‌ای به ساختار لایحه وارد نمی‌شود. نماینده دولت در آن زمان دکتر محمد ستاری‌فر بود که در مخالفت با حذف کلمه رفاه از لایحه صحبت کرد. علاوه بر این، درباره ساختار سازمانی لایحه نظام جامع نیز بحث‌های زیادی مطرح شد. در حالی که در مصوبه اولیه بر تشکیل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی تاکید شده بود دولت وقت به‌طور جدی با تشکیل این وزارتخانه مخالفت کرد. به هرتقدیر تشکیل وزارت مستقل در دستورکار قرار گرفت و لایحه ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی به قانون تبدیل و ابلاغ شد و وزارتخانه رفاه و تامین‌اجتماعی تشکیل شد. از این تاریخ به بعد این وزارتخانه همیشه سایه ادغام، انحلال، جداشدن وظایف و محروم شدن از تکالیف قانونی را بالای سر خود می‌دید و در نهایت نیز در وزارتخانه‌های کار و تعاون ادغام شد. سرنوشت این لایحه و وزارتخانه‌هایی که بعد از تصویب این قانون تشکیل و منحل شدند به‌خوبی گواهی می‌دهد که تدوین قانون در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی تا چه اندازه چالش‌برانگیز است.
درس‌های تاریخ رفاه
نقدهای زیادی که طی این سال‌ها مطرح شده، سوالات فراوانی را پیش‌روی ما می‌گذارد. ما باید به این سوال پاسخ دهیم که آیا فرایند و کیفیت قانون‌نویسی حوزه رفاه در کشور ما مشکل داشته که قانونی نظیر قانون ساختار نظام جامع آن‌طور که باید اجرایی نشده یا علت اصلی نبود پیوست‌های اجرایی متناسب با قانون یا توسعه‌نیافتگی نظام اجرایی است که باعث شده قانون شکل اجرا به خود نگیرد. به هرحال قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی با همه فرازو‌نشیب‌هایی که داشته و دارد، تجلی اصول قانون‌اساسی در حیطه رفاه و تامین‌اجتماعی است و از طرفی هم باید تاکید کرد اصل29 قانون‌اساسی مهم‌ترین مرجع شناسایی جهت‌گیری حاکمیت در حوزه محوری و تعیین‌کننده نظام رفاه و تامین‌اجتماعی است.
