محروم‌داری به‌جای فقرزدایی!؟

در لایحه بودجه سال آینده کشور برای مجموع امور ده‌گانه، ۳۸۳ هزار میلیارد تومان اعتبار در نظر گرفته‌ شده که در این میان سهم امور رفاهی ۱۱۳هزار میلیارد تومان است. برابر اسناد منتشرشده، رشد اعتبارات امور رفاه لایحه بودجه۹۸ به قانون بودجه۹۷ حدود ۲۵درصد است که این معادل ۵/۲۹ تا ۳۰ درصد سهم امور ده‌گانه کل می‌شود. اگر رشد امور ده‌گانه را با امور رفاهی مقایسه کنیم، متوجه می‌شویم امور رفاهی در میان امور ده‌گانه به‌وضوح بزرگ‌تر شده است. در میان فصول پنج‌گانه امور رفاه، فصل بیمه‌های اجتماعی با اعتباراتی بالغ بر ۳۴هزار میلیارد تومان حدود ۳۰درصد از بودجه امور رفاه را به خود اختصاص داده است. برای فصل حمایتی نیز دولت برنامه‌های متعددی را تدارک دیده است. از جمله اینکه اعتبارات کمک به دو صندوق‌‌ بازنشستگی کشوری و لشکری ذیل فصل حمایتی قرار گرفته‌ که سیاست درستی به‌ نظر نمی‌رسد، چراکه با این اقدام سهم چشمگیری از فصل حمایتی به صندوق‌ها رسیده و منجر به این شده که ارقام و اعتبارات فصل حمایتی بزرگ‌تر از حد معمول باشد. براساس داده‌های جداول بودجه‌ای، در مجموع ۶۷درصد بودجه امور رفاهی به فصل حمایتی بخش رسیده و قابل توجه اینکه در فصل حمایتی ۴۹درصد اعتبارات در قالب برنامه‌های بیمه‌ای صرف کمک به صندوق‌های بازنشستگی خواهد شد.

اگر به روند افزایشی اعتبارات‌ بخش‌های رفاهی بودجه‌های سنواتی نگاهی بیندازیم، می‌بینیم که سهم امور رفاه از حدود ۶۵هزار میلیارد تومان در سال۹۵ به حدود ۱۱۳هزار میلیارد تومان افزایش یافته و به همین تناسب نیز، سهم بیمه‌های اجتماعی بزرگ‌تر شده است. ۵۳ درصد از اعتبارات بیمه‌های اجتماعی در لایحه، کمک دولت است، در بیمه‌های اجتماعی سهم دولت به ۱۰درصد رسیده و بیمه و خدمات درمانی، سهم ۱۷درصدی از کل بودجه حوزه رفاه خواهند داشت. سهم بودجه دستگاه‌های مختلف در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی نیز داده‌های تامل‌برانگیزی دارد. علاوه بر اینکه ۹۴درصد اعتبارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به صندوق بازنشستگی کشوری اختصاص پیدا می‌کند، در بخش ستادی این وزارتخانه نیز حدود ۵/۴درصد بودجه هزینه خواهد شد. این رقم معادل ۸/۳درصد برنامه «پوشش بیمه‌‌ای» است که باید صرف بیمه اقشار و گروه‌های خاص ‌و قاعدتا باید نصیب سازمان تامین‌اجتماعی شود. اتفاق جالبی که در لایحه بودجه سال آینده کشور رخ داده، این است که برای اولین بار از محل سه درصد حق‌بیمه سهم دولت، ردیفی برای سازمان تامین‌اجتماعی اختصاص داده شده که هرچند عدد آن خیلی کم و به زحمت به دو درصد مجموع سهم واقعی دولت می‌رسد، اما باید آن را اقدام مهمی تلقی کرد، چراکه این مزیت را دارد که حق‌بیمه گروه‌های خاص در لایحه بودجه در زمره «فعالیت» قرارگرفته و امید می‌رود این موضوع در سال‌های آینده تبدیل به «برنامه» شود و در ردیف‌‌های قانون بودجه لحاظ شود.

تعهدات جاری سالانه دولت به سازمان تامین‌اجتماعی براساس محاسبات و برآوردهای تقریبی، حدود ۲۰هزار میلیارد تومان است که در مقایسه با ۳۲۰۰ میلیارد تومانی که دولت در بخش بیمه‌ اقشار خاص به این سازمان اختصاص می‌دهد در حد شوخی است. نکته اینکه طبق برنامه ششم توسعه، دولت متعهد شده سالانه ۲۰هزار میلیارد تومان صرف پرداخت مطالبات سازمان تامین‌اجتماعی کند و صراحتا هم ذکر شده که تعهدات دولت به تامین‌اجتماعی نباید اضافه شود، بنابراین انتظار می‌رفت در لایحه بودجه به تناسب تعهدات سالانه ارقام نزدیک به واقع‌تری برای پوشش بدهی‌ها لحاظ شود که باز هم این اتفاق نیفتاده و با وضعیتی که بودجه دارد حتی انتظار هم نمی‌رود در صحن اتفاقی جدید بیفتد. در عین حال لایحه بودجه سال آینده کشور تبصره‌های زیادی دارد که به نحوی مستقیم یا غیرمستقیم به سازمان تامین‌اجتماعی مرتبطند که شاید مهم‌ترین آن بند «و» تبصره پنج لایحه بودجه باشد. در جزء دو این بند اشاره شده که از طریق تسویه بدهی‌های بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به بانک مرکزی، محلی برای پرداخت‌ها به سازمان تامین‌اجتماعی در نظر گرفته شود. این تبصره در قانون بودجه امسال نیز دیده می‌شود، اما اجرای آن به مشکل جدی خورده است. بر این اساس دولت مجاز است تا سقف بیست درصد مبلغ موضوع این جزء را با اولویت به مطالبات حسابرسی شده و قطعی سازمان تامین‌اجتماعی اختصاص دهد که چند نکته در آن مشاهده می‌شود؛ سقف مجاز تهاتر ۷۷ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان آن به اشخاص حقیقی، حقوقی، خصوصی، تعاونی و… اختصاص یافته است. جالب‌تر اینکه ۵۲ درصد از کل ۷۷هزار میلیارد تومان متعلق به بانک مسکن است که مطلقا حاضر به تهاتر نیست. به عبارت دیگر، باید بیش از ۵۰ درصد مبلغ موردنظر را نادیده بگیریم و طبق برآوردها تنها ۲۷ هزار میلیارد تومان به‌طور بالقوه امکان اختصاص دارد و اگر ۲۰درصد را در نظر بگیریم، سهم تامین‌اجتماعی از تهاتر بدهی‌ها به زحمت به ۵۴۰۰ میلیارد تومان می‌رسد که حتی از تعهد به پرداخت سالانه ۱۰ درصد بدهی‌های معوق هم کمتر می‌شود. پیشنهادهای جایگزین این بوده که دولت و مجلس ۲۰ درصد قید شده در تبصره پنج را به ۵۰ درصد برسانند و از محل‌های دیگر نیز سعی شود منابع لازم برای اجرای تبصره کمک گرفته شود. این تبصره در کمیسیون تلفیق نیز تکرار شده با این تفاوت که اولویت به سازمان تامین‌اجتماعی داده شده است. در بند الحاقی به این تبصره، وضعیت بهتری برای سازمان تامین‌اجتماعی می‌توان تصور کرد. واگذاری حق‌الامتیاز مالکانه، تامین خوراک و انرژی، واگذاری پروژه‌ها و طرح‌های نیمه‌تمام مواردی هستند که می‌توان از آن‌ها برای تادیه بدهی‌های دولت به تامین‌اجتماعی استفاده کرد. گرچه براساس گزارش‌ نهادهای پژوهشی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس، سیاست‌هایی مانند تامین خوراک انرژی و… یک بار در منابع دولت لحاظ شده و بعید است با تکرار دوباره آن منابع چندانی به سازمان تامین‌اجتماعی اختصاص پیدا کند.

بررسی تبصره‌های مرتبط با حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی در لایحه بودجه در ادامه به جزء «یک» بند «الف» تبصره«۱۴» می‌رسد که اختیار حذف یارانه دهک‌های ثروتمند را به استانداران سپرده است. درباره این بند بحث‌های مختلفی شکل گرفته و مواضع بعضا متفاوتی مطرح شده است. نکته قابل‌توجه این است که رویه موجود نیز دستاورد مشخصی نداشته و در تمام سال‌های بعد از ۹۳ تا به امروز شمار یارانه‌بگیران رو به افزایش بوده است، بنابراین به‌نظر می‌رسد دولت نه‌تنها راهبرد مشخصی برای فقرزدایی ندارد، بلکه گویا جایگاه وزارت رفاه در قانون ساختار نظام جامع را هم نادیده گرفته و با اعطای اختیار به استانداران در فقرزدایی به موازی‌کاری دامن زده است. گواه این ادعا اینکه در جدول مصارف هدفمندی یارانه‌ها، فقرزدایی صرفا به گسترش پوشش نهادهای حمایتی تقلیل یافته و از طرفی نیز چون شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان واجد ظرفیت و دانش تخصصی برای فقرزدایی نیست، بودجه مذکور صرفا صرف پروژه‌های عمرانی می‌شود. این‌ها مخاطرات جدی هستند و در مقابل هم پیشنهاد شد وزارت رفاه در هر استانی سند فقرزدایی آن استان را بنویسد و در شورای برنامه‌ریزی به تصویب برساند که البته به‌جای مشخصی نرسید و با تصویب کمیسیون تلفیق، روند پیشین بدون تغییر باقی ماند . تغییر دیگر، مربوط به مصارف هدفمندی یارانه‌هاست. مقایسه تطبیقی متن لایحه بودجه و مصوبه کمیسیون تلفیق نشان می‌دهد که حدود ۱۴۰۰میلیارد تومان از پرداخت هدفمندی کم شد تا صرف کاهش فقر مطلق گروه‌های هدف شود. به‌طور مشخص نیز اشاره شده که ۸۴۰۰ میلیارد تومان از ۶/۶۲ هزار میلیارد تومان مصارف هدفمندی، در قالب افزایش پرداخت به خانوارهایی که درآمد آن‌ها کمتر از خط حمایتی کمیته امداد خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور است و بیمه زنان سرپرست خانوار و بدسرپرست هزینه شود. با این حال رویکرد لایحه بودجه در زمینه فقرزدایی کاملا زیر سوال است. با اینکه وعده داده شده بود فقرزدایی به‌عنوان یکی از چهار هدف اصلی لایحه بودجه سال آینده خواهد بود، هیچ خبری از آن نیست و تنها به یک افزایش پوشش تقلیل داده شده و هیچ ایده و رویکرد دیگری پشت آن وجود ندارد.

برداشت اشتباه در همسان‌سازی

تبصره۱۲ بند «ج» که درباره متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان است، در سال‌های اخیر بسیار پردامنه شده است. این مسئله که متناسب‌سازی یا همسان‌سازی حقوق شاغلان با بازنشستگان مدنظر است یا بازنشستگان هم‌تراز در دوره‌های مختلف، در این تبصره چندان شفاف نیست، اما به نظر می‌رسد که نیت دولت و قانون‌گذار از طرح موضوع هم‌ترازی، حقوق بازنشستگان باشد. از طرف بازنشستگان و مستمری‌بگیران مشکلی که وجود دارد این است که احساس می‌کند اجحافی قابل‌توجه در حقشان صورت می‌گیرد، اما از جانب صندوق هم نگرانی‌هایی وجود دارد. به این شرح که ممکن است دولت در یک سال پول همسان‌سازی و شکاف حقوق و مستمری‌های بازنشستگان فعلی و قدیمی‌ترها را پرداخت کند، معمولا در سال‌های بعد با بی‌توجهی روبه‌رو می‌شود و موضوع در زمره حقوق فرد قرار می‌گیرد و به شکل قابل‌توجهی نیز هزینه‌های صندوق افزایش می‌یابد. به همین دلیل انتظار داریم هیچ‌یک از صندوق‌های بازنشستگی طرفدار چنین ایده‌ای نباشند، چون در نهایت برای آن‌ها زیان‌بارتر از منافعی است که به همراه خواهد آورد.

جالب‌ترین و عجیب و غریب‌ترین تبصره لایحه بودجه سال آینده، تبصره ۲۱ است. به نظر می‌رسد که این تبصره یک شبه ساخته و پرداخته شده و تمامی بندهای آن مسئله‌دار است. در یکی از بندهای این تبصره آمده اعتبار موردنیاز برای پرداخت مابه‌التفاوت هزینه‌های مربوط به مستمری بازنشستگان در سال ١٣٩٨ نسبت به اعتبار مصوب در قانون بودجه سال ١٣٩٧ کل کشور را از محل منابع داخلی و سایر منابع حاصل از سرمایه‌گذاری‌های خود تامین کنند و اگر منابع حاصل از سود و بازدهی بنگاه‌های زیر پوشش، کفایت پرداخت‌ها را نداشت، دولت اجازه دارد منابع را از محل برداشت مجاز از ورودی منابع صندوق توسعه ملی تامین کند. نکته اینکه بند «ث» ماده (٧) قانون برنامه ششم بر کاهش وابستگی صندوق‌های بازنشستگی تاکید دارد، در حالی که در بند «الف» تبصره ۲۱ مسیر ساده‌تری پیش‌روی صندوق گذاشته شده است؛ برداشت از صندوق توسعه ملی. در این تبصره با حالتی پارادوکسیکال روبه‌رو هستیم. به این معنا که اگر دولت احتمال موفقیت صندوق‌ها در تامین‌ منابع را با کوشش و درایت آن‌ها می‌داند، در این صورت ایجاد مسیر ساده برداشت از صندوق توسعه ملی، نابجا بوده و مانع از کوشش حداقلی مدیران و کارکنان صندوق‌ها خواهد شد. مسئله دیگر اینکه دولت آگاه است که سود ناشی از سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی کشوری در سال‌های گذشته، هیچ‌گاه به ۲۵هزار میلیارد ریال نرسیده است، بنابراین منبع مذکور قدرت جبران‌کنندگی چندانی ندارد. پیشنهاد این بود که مابه‌التفاوت هزینه ۹۸ و قانون بودجه ۹۸ از محل حق‌بیمه تامین شود که نه‌تنها این پیشنهاد بلکه کل تبصره ۲۱ و بندهای آن با نظر کمیسیون تلفیق رد شد.

تحلیل سیاست‌های دولت در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی از روزنه بودجه ۱۳۹۸ نشان می‌دهد دولت در زمینه فقرزدایی شعارهای بسیاری داده، اما به هیچ‌وجه برآیند آن در لایحه بودجه دیده نمی‌شود. به‌طور مشخص بعید است راهبردهای فقرزدایی چندان کمکی به کاهش سطح فقر در کشور کنند. به عبارت دیگر، در سیاست‌های فقرزدایانه محروم‌داری به‌جای فقرزدایی مهم‌ترین رویه دولت در برنامه‌های فقرزدایانه است. نکته قابل‌توجه دیگر اینکه در هیچ کجای لایحه، دولت به دهک‌های میانه و رو به پایین توجهی نکرده است. در حالی که این انتظار از دولت می‌رود که احساس کند با شرایط تحریم احتمالا باید شاهد ریزش آن‌ها به طبقه‌های پایین‌تر باشیم. از سویی نیز با کاهش افق برنامه‌ریزی رفاه‌اجتماعی در لایحه بودجه روبه‌رو خواهیم شد. برای نمونه دولت اعتبارات حق‌بیمه سلامت افراد زیرپوشش سازمان تامین‌اجتماعی را ۶۲ درصد کاهش داده و سراغ معیشت آن‌ها رفته است. از یک منظر این سیاست قابل درک است، چراکه ممکن است بخشی از درآمدهای پیش‌بینی شده محقق نشود، اما نکته این است که از بیمه که به افراد افق درازمدت می‌دهد بریده‌ایم و سراغ معیشت رفته‌ایم که صرفا محروم‌داری است.