آموزه‌های هفت دهه برنامه‌ریزی توسعه

رضا مجیدزاده

اگرچه نظام برنامه‌ریزی در ایران، در دهه‌های آغازین سده‌ی سیزدهم خورشیدی نهادنیه شد اما رویکرد عباس میرزا و امیرکبیر به جبران عقب‌ماندگی ایران، در فاصله‌ی زمانی نزدیک به یک سده پیشتر، می‌تواند نخستین سازمان‌یابی از جنس برنامه‌ریزی توسعه به حساب آید. شکاف توسعه در نزد ایشان، نبود دانش روز در میان جوانان ایرانی بود که مکانیزم گسیل آن‌ها به فرنگ را به دنبال داشت. این مکانیزم کارگر افتاد و به مشروطه‌خواهی در دهه‌های بعدی انجامید.

نسخه‌ی امیرکبیر و عباس‌میرزا برای شکاف توسعه، افزایش آگاهی و بازخورد اطلاعاتی درباره‌ی عقب‌ماندگی ایران بود که با مقایسه‌ی آن با جوامع صنعتی غرب میسر می‌شد. یکی از ثمرات مسیری که آن‌ها برای توسعه ایران باز کرده‌ بودند، ابتکار ابولحسن ابتهاج در پایه‌گذاری سازمان برنامه در ایران در سال ۱۳۱۶ بود که به تاسیس سازمان برنامه در سال ۱۳۲۷ منجر شد. ابولحسن ابتهاج عنوان می‌دارد که در سال ۱۳۱۶ برای نخستین بار فکر تنظیم برنامه‌ای، برای فعالیت‌های عمرانی کشور به وجود آمد. در فاصله‌ی ده سال، نخستین برنامه‌ی عمرانی در سال ۱۳۲۷ به اجرا در آمد.

طی این دوره زیرساخت‌های فیزیکی- اقتصادی شکل گرفتند اما با کودتای ۲۸ مرداد، زیرساخت‌های سیاسی توسعه دچار تزلزل شدیدی شدند. در دوره‌ی اجرای برنامه‌ی اول عمرانی کشور، پتانسیل انطباق بین مختصات هر دو بخش حکمرانی و نهادهای غیررسمی از طرف دولت محمد مصدق تقویت می‌شد. در واقع شرایط تثبیت یک دولت طبیعی بالغ در دوران مصدق به وجود آمد. به استثنای کنترل یکپارچه‌ی نظامیان که در بین دولت و شاه پخش شده بود، سیاست‌های دولت مصدق به سمت استقرار حاکمیت قانون گرایش داشت. البته درک از شکاف توسعه در طراحی برنامه‌ی اول عمرانی با پارادایم مسلط جهانی آن دوره، انطباق کامل دارد. با این وجود، توجه صرف به زیرساخت‌های فیزیکی و اعتقاد به تقدم فاز خرده‌سیستم اقتصادی باعث شد تا ساختار شکاف توسعه از دید سلطنت با دید روشنفکران، انطباق نداشته باشد. این عدم انطباق، در کلّ هفت دهه برنامه‌ریزی توسعه در ایران، حاکم بوده و الگوی کلّی آن به صورت اثر گروه‌های فرادست و غالب سیاسی در جلوگیری از آزادسازی پتانسیل برنامه ولو در حد زیرساخت فیزیکی، یا انحراف زیرساخت در حد پروژه‌های عمرانی نمایشی برای جلب رای گروه‌های فرودست و افزایش اعضای سازمان‌های حامی-پیرو، یا اختصاصی‌سازی چیرگی گروه‌های فرادست بر منابع است.

برنامه‌ی دوم عمرانی نیز به سبک و سیاقی مشابه با برنامه‌ی اول به اجرا درآمد. اثر بومرنگی کودتای ۲۸ مرداد باعث نشد تا جریان کارآفرینی که در ایران به راه افتاده بود متوقف شود. تمهید عالی‌نسب در استفاده از لوله‌های بلااستفاده‌ی نفت برای تولید محصولات صنعتی، از نوآورانه‌ترین و خلاقانه‌ترین دستاوردهای جنبش کارآفرینی دهه‌ی ۱۳۲۰ و ۱۳۳۰ در ایران به شمار می‌رود که بعدها با ورود خانواده‌های کارآفرینی همچون لاجوردی، خسروشاهی، خیامی، ایروانی و سایر نام‌های مطرح در این حوزه رونق بیشتری گرفت. اما این فرایند کارآفرینی بیشتر در نتیجه‌ی استقرار ساختارهای مدرن مدیریت اقتصادی از شروع سده ۱۳۰۰ خورشدی در ایران و قوانین مدرن کسب و کار (تجارت، مالیه و …) سرچشمه می‌گرفت.

برنامه‌ی سوم عمرانی، اولین برنامه‌ی جامع توسعه‌ی کشور به شمار می‌رود. بعد از استقرار زیرساخت‌های فیزیکی و شروع روند سرمایه‌گذاری در صنایع کوچک، طراحان برنامه‌ی سوم عمرانی به دنبال مدرنیزاسیون (تاکید بر شهر، صنعت و اصالت رشد) بودند. طراحان قصد داشتند تا با استقرار صنایع ذوب آهن، تراکتورسازی، آلومینیوم و پتروشیمی و توسل به استراتژی جایگزینی واردات، رشد اقتصادی ۶ درصدی را محقق سازند که در عمل به رشد اقتصادی ۵/۸ درصدی دست یافتند. برنامه‌های چهارم و پنجم پیش از انقلاب ۵۷ و برنامه‌های پس از انقلاب ۵۷ همگی از نظر نوع نگرش برنامه‌ریزان به شکاف توسعه، مشابه برنامه‌ی سوم عمرانی و امتداد آن هستند. میزان تشابه نظم اجتماعی و جایگاه نظام برنامه‌ریزی در این دو دوره به حدی است که در دو مقطع افزایش شدید قیمت نفت، وسوسه‌ی تعطیلی سازمان برنامه ایجاد شد که در مقطع دوم یعنی سال ۸۵ تحقق یافت و حتی با برچسب‌های سیاسی نابه‌جایی برنامه‌ی‌ چهارم توسعه متوقف شد.

اگر سازمان برنامه به عنوان یک بازیگر مهم در شکاف توسعه‌ی ایران در نظر گرفته شود، تنها بازیگر این میدان نیست. منظور از میدان حالتی است که رقابتی برای برداشت بیش‌ترین منابع و حق کنترل بر آن‌ها وجود دارد؛ گاه این رقابت به صورت مستقیم است و گاه به صورت غیرمستقیم. سازمان برنامه در جریان بازی برنامه‌ریزی توسعه، رقبایی داشته است که مهم‌ترین آن‌ها سازمان پارلمانی مجلس و سازمان‌های حاکمیتی فرادولتی یا موازی دولت بوده‌اند. اهمیت این رقابت در این است که با فرض کارایی برنامه‌ها در قالب طراحی‌شده، اثرگذاری این بازیگران رقیب باعث شده تا سوگیری برنامه یا حتی اجرای آن متناسب با شکاف توسعه نباشد و اجرای پرهزینه، تحقق اهداف را ناممکن ساخته است.
البته در قالب جایگاه اعلامی، نظام برنامه‌ریزی، سکاندار توسعه‌ی ایران بوده است اما در جایگاه اعمالی، این نظام به کانون توزیع رانت و اعمال نفوذ فرادستانی تبدیل شد که خواسته یا ناخواسته و در رقابت تنگاتنگ حذفی با یکدیگر، شکاف توسعه را بیشتر کردند.

شاید شعارزدگی به حساب آید اما پیش از شروع رسمی برنامه‌ریزی، نفت به‌عنوان راهبردی‌ترین منبع توسعه کشورهای اروپایی در قرن بیستم به راحتی برداشت شد و پای نخستین شیر چاه نفت مسجد سلیمان در میدانی در لندن از مشاهده‌گران خواسته شد تا به احترام منافع آن، کلاه از سر بردارند؛ امروزه برای سیل عظیم نخبگان ایرانی که برای همیشه به کشورهای مختلف می‌کوچند، شاید کلاهی برداشته نشود اما هر دو جریان، داستان تلخ کژکارکردی نظام برنامه‌ریزی است: از دست دادن منابع راهبردی هر دوره‌ی توسعه!

بنابراین برای آینده‌ی ایران دو سوال مطرح است: اول، آیا برنامه‌ریزی کارکرد دارد؟ و دوم، برنامه‌ریزی توسعه‌پذیر از چه ویژگی‌هایی برخوردار است؟ مهم‌ترین انتظار از انباشته هفت دهه برنامه‌ریزی توسعه، امیدی حداقلی به توسعه‌ی ایران بوده است اما مهاجرت گسترده‌ی دانش‌آموختگان رشته‌های مختلف دانشگاهی و میل آن‌ها به خروج همیشگی از کشور نشان می‌دهد که توشه‌ی نظام برنامه‌ریزی، تهی است!

توسعه‌پذیری روی امکان توسعه یا منع توسعه تاکید دارد؛ یعنی سیاست‌ها، قانون‌گذاری‌ها، طرز اجرای قوانین و احتمال اجرای کارامد قوانین و مقررات، مواضع سیاسی بین‌المللی، تدبیر امور، توزیع دسترسی به فرصت‌ها و منابع، انصاف و بی‌طرفی و شیوه نظارت بر قراردادها می‌توانند موجب انگیزش کنشگران اجتماعی به سمت فعالیت‌های مولد یا فعالیت‌های نامولد شوند که در نتیجه آن، سازمان‌های خلاق تولیدی یا سازمان‌های مافیایی بازتوزیعی شکل می‌گیرند.

در آستانه تدوین برنامه ششم توسعه، نظم اجتماعی در محدوده‌ی نظم حالت طبیعی پایه باقی مانده بود. محدودیت شدید فعالیت احزاب در این نظم جدید باعث شد تا درجه‌ی انحصار بازار سیاسی بالا باشد و درجه بالای انحصار در بازار سیاست به واسطه اثر توازن دوگانه باعث شد تا دیگر بازارها یعنی بازارهای اقتصادی (ثروت مادی)، فرهنگی (ارزش‌های اخلاقی) و اجتماعی (نظام منزلت) نیز به شدت به سمت انحصارگرایی، فاصله از بهینه اجتماعی و بی‌میلی به همکاری، میل داشته باشند. ضمن اینکه کنترل نظامیان در این نظم اجتماعی، یکپارچه نیست و سازمان‌هایی که قوه کاربرد خشونت دارند می‌توانند روی عرصه‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی اثر بگذارند. در چارچوب این نظم اجتماعی، نفت یکی از مهم‌ترین ارکان (برون‌زای) صندوق رانت است که انگیزه‌ی رقابت حذفی میان فرادستان را به شدت بالا برده است. از طرف دیگر در دسترسی به سازمان‌ها، هویت شخصی به شدت پررنگ است و بر فاصله‌ی این نظم با نظم بالغ می‌افزاید. پر واضح است که دولت نمی‌تواند بار تمامی این اصلاحات را به تنهایی به دوش بکشد. بخش مهمی از طراحی مکانیزم توسعه به مشارکت دو قوه‌ی مقننه و قضائیه در اصلاح ساختارهای نهادی نیاز دارد و بدون آن‌ها معضل ناسازگاری بین انگیز‌ش‌های مقطعی و انگیزش‌های پایدار حل نمی‌شود.

برنامه‌ریزی در صورت احتساب انگیزه‌ها و ترجیحات در کنار امکان مشارکت انتقادی شهروندان، کارکرد خوبی دارد. مهمترین پیش‌نیاز راست‌کارکردی برنامه‌ریزی، فضایی باثبات و امن برای پیش‌بینی‌پذیری آینده است. مهمترین عامل کژکارکردی برنامه‌ریزی نیز اعمال نفوذ گروه‌های فرادست و موازی دولت در کنار اتکا به عوامل برون‌زا است. دو چالش اصلی، دریافت ترجیحات مستقیم شهروندان از هر منطقه‌ی کشور به دور از تبعیض و پیش از طراحی برنامه و اطمینان از میزان اثرگذاری روی نهادهای رسمی، در یک کلام اجزای حکمرانی خوب و حقوق مالکیت است که در حوزه‌ی اختیار و اقتدار دولت نیست و فقط روی بخش اجرای آن و مقررات دولتی، اختیار عمل دارد. اگر این پیش‌نیازها محقق شوند آن‌گاه می‌توان توسعه‌پذیری بر اساس برنامه‌ریزی را شدنی دانست.

پاسخی بگذارید

ایمیل شما منتشر نخواهد شد