پرونده برخی موضوعات گویا قرار نیست هیچ‌گاه بسته شود. از همین رو پربیراه نیست که برخی ایران را سرزمین «پرونده‌های باز» می‌دانند! موضوع ایجاد آبراه شمال – جنوب میان خلیج فارس و دریای عمان با دریای مازندران، تعیین استراتژی‌ها و اولویت‌های صنعتی کشور، اصلاح برخی قوانین از جمله قانون شوراها، قانون انتخابات و امثالهم. شاید از همه پرتکرارتر موضوع «انتقال یا ساماندهی پایتخت» باشد. موضوعی که با ورود به مقوله ساماندهی مرکز سیاسی و اداری کشور و تمرکززدایی از تهران از یک سو و داغ شدن طرح چندین باره این موضوع از سوی برخی نمایندگان مجلس یازدهم، بار دیگر در کانون توجهات فضای رسانه‌ای کشور قرار گرفته است.
پیش درآمد
متخصصان و اندیشمندان شهرسازی، همواره «شهر» را به‌عنوان یک «موجود زنده» تمثیل می‌کنند که از دو بخش اصلی روح (هویت شهر) و جسم (کالبد شهر) تشکیل شده و در پیوندی عمیق و دوسویه با هم قرار دارند. بنابراین هرگونه مداخله فضایی و بارگذاری فعالیت و جمعیت در شهر از سوی برنامه‌ریزان و تصمیم‌گیران باید در تناسب با اقتضائات و ویژگی‌های جسم و روح شهر و نیز قابلیت‌ها و محدودیت‌های زمینه (جغرافیایی، زیست محیطی و…) قرار گیرد. تهران از ۲۳۵ سال پیش که با درایت و تیزهوشی آغامحمدخان قاجار به‌عنوان پایتخت کشور در سرزمین پرآشوب ایران مکان‌گزینی شد، مبتنی بر درک صحیح پادشاهان وقت از آموزه‌های تاریخی که «تمرکز» را موجب دوام و استمرار حکمرانی «دولت کلنگی» بر «جامعه الاکلنگی» ایران معرفی می‌کرد، در مسیر تمرکزگرایی قرار گرفت. این تمرکزگرایی در ابتدای قرن حاضر و با آغاز فرآیند مدرنیزاسیون (به ویژه مداخلات اساسی در کالبد تهران از جمله خیابان‌کشی‌ها، برداشتن حصار شهر و از همه مهمتر باطل کردن مجوز تردد بین شهرها) و نیز گسترش نظام دیوان‌سالاری وارد مرحله جدیدی شده و با ملی شدن صنعت نفت و دگردیسی ماهیت دولت در ایران به سوی یک دولت رانتیر در اواسط دهه ۱۳۳۰ و مهمتر از همه تصمیم به صنعتی شدن کشور و اجرای قانون اصلاحات ارضی در اوایل دهه ۱۳۴۰، سرعت چشمگیری یافت تا اینکه پس از انقلاب اسلامی و پایان جنگ تحمیلی، روند فزاینده و پرشتاب مهاجرت به تهران طوری تداوم یافت که جمعیت تهران از کمتر از ۲۰۰ هزارنفر در سال ۱۳۰۰ به ۷/ ۸ میلیون نفر در سال ۱۳۹۹ رسیده است.
محاق دوگانه انتقال- ساماندهی
سال‌های متمادی، بیش از چهار دهه است که برنامه‌ریزان و مدیران در واکنش به راهکارهای مسائل پیچیده و متعدد کلانشهر تهران در محاق دوگانه «انتقال-ساماندهی» گرفتار آمده‌اند، بی آنکه درک صحیح و مورداجماعی از مفهوم، ابعاد، الزامات، منابع(سرمایه و تکنولوژی) و پیامدهای هر یک از این دو کلان راهبرد وجود داشته باشد.
به‌طور کلی درباره دوگانه انتقال- ساماندهی پایتخت سه دیدگاه وجود دارد: برخی کارشناسان به دلایل مختلف از جمله تحمیل هزینه‌های سرسام‌آور و نیز ساختار اداری و اقتصادی نامطلوب حاکم بر کشور، با این انتقال مخالفند و اصلاحات ساختاری و سیستمی را مقدم می‌دانند. برخی دیگر نیز موافق انتقال پایتخت بوده و سامان دادن به کلانشهر تهران و جلوگیری از اتلاف منابع و کم کردن خطر زلزله و کاهش تهدیدات و آسیب‌های زیست محیطی و حل معضلاتی چون مسکن و ترافیک را از دلایل ضرورت انجام آن اعلام می‌کنند. دسته سوم هم معتقدند که تنها انتقال بخش‌های غیرسیاسی پایتخت به مکان‌های دیگر ضرورت دارد. با وجود اختلاف نظرهای فوق میان کارشناسان، همگان بر این عقیده‌اند که چگونگی برخورد با انتقال پایتخت، تصمیمی راهبردی، پیچیده و پرهزینه بوده و لازم است درباره ابعاد گوناگون آن به‌صورت جامع تحقیق و بررسی صورت گیرد.
پیشینه موضوع
موضوع انتقال پایتخت به‌عنوان یکی از گزینه‌های رفع مشکلات تهران در کنار تمرکززدایی سیاسی و اقتصادی به نفع سایر بخش‌های سرزمین سابقه‌ای طولانی دارد. حداقل بیش از پنج دهه است که بعد از مطالعات موسسه مطالعات اجتماعی دانشگاه تهران در سال ۱۳۴۵ تحت عنوان «مساله افزایش جمعیت شهر تهران و نکاتی پیرامون عمران کشوری» مبنی بر «سر بزرگ تهران بر پیکر نحیف ایران» این موضوع به محل توجه محققان، دولتمردان و برنامه‌ریزان تبدیل شده است. در طرح آمایش سرزمین ستیران (۱۳۵۵)، به‌عنوان معتبرترین سند آمایش سرزمین کشور، بر دو گزینه انتقال پایتخت به شهر اصفهان (البته با رفع تمرکزهای صنعتی از این شهر) یا مکان‌یابی شهر جدید با ویژگی‌ها و مختصات خاص اشاره شد. بعد از انقلاب اسلامی نیز در مقاطع مختلف این موضوع موردتوجه بوده و مطالعاتی در این زمینه صورت پذیرفته است: اولین تحقیق جامع در این باره توسط مهندسین مشاور شارستان در سال ۱۳۶۸ تحت عنوان «طرح امکان‌سنجی جابه‌جایی مرکز سیاسی و اداری کشور» تدوین شده است. اهداف این طرح کمک به حل مشکل تهران، کمک به توزیع متعادل جمعیت و توسعه اقتصادی کشور و حل مشکل دستگاه‌های دولتی از نظر مکان و رفت و آمد بود. مهم‌ترین نتیجه حاصل از این طرح این بود که جابه‌جایی مرکز سیاسی- اداری کشور راه‌حل مناسبی نیست، اما اگر تصمیم به جابه‌جایی مرکز سیاسی- اداری تصمیمی مدیریتی باشد، پیشنهاد مکان‌یابی با روش حذفی به یکی از چهار گزینه زیر منتهی می‌شود: ناحیه قزل‌اوزن- تلوار (قیدار- بیجار)، ناحیه دز- قمرود (ازنا- محلات)، ناحیه کر- سیوند (مرودشت- اقلید) و ناحیه‌ای داخل محدوده منطقه شهری تهران که البته در بلندمدت آسیب‌پذیر است. زهرا پیشگاهی‌فر در رساله دکتری خویش در رشته جغرافیای سیاسی در سال ۱۳۷۱ تحت عنوان «مکان‌یابی پایتخت بر اساس مدل ریچارد مویر» با بررسی ۳۵ شاخص، نهایتا «دشت خمین» را به‌عنوان مکان برتر برای گزینه انتقال پایتخت معرفی کرده است. طرح «تعادل بخشی به شهر تهران» در سال ۱۳۷۸ با نظارت مهندس کازرونی (قائم مقام وزیر مسکن و شهرسازی سابق) با هدف اولیه جابه‌جایی مرکز سیاسی از تهران آغاز ولی در مرحله بررسی متوقف ماند و به پیشنهاد راهبردی یا اقدام مشخصی منجر نشد. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۸۹ گزارشی تحت عنوان «امکان‌سنجی جابه‌جایی و انتقال مراکز سیاسی، اداری و اقتصادی پایتخت به خارج از تهران» تهیه کرده ولی در نتیجه‌گیری ارائه شده پیشنهادی در مورد مکان جدید برای انتقال پایتخت ارائه نکرد.
مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران در سال ۱۳۸۸ طی گزارشی تحت عنوان «تحلیلی بر موضوع انتقال پایتخت سیاسی کشور (با بهره‌گیری از مبانی سازماندهی)» انتقال پایتخت حتی بخش سیاسی آن را رویکردی خلاف ارتقای قدرت ملی دانسته و با آن مخالفت کرده است. گزینه پیشنهادی این مطالعه این است که به جای تمرکز بر موضوع انتقال پایتخت و دونیم کردن سازمان‌ها به‌عنوان اولین ابزار مواجهه با تغییر، اصلاح ساختار نظام اداری-سیاسی کشور در دستورکار قرار گرفته و با توجه به هر سه بعد سیاسی، فنی و فرهنگی، سازماندهی این موضوع در اولویت قرار گیرد. در سال ۱۳۹۲، بررسی‌های مربوط به انتقال پایتخت در مرکز مطالعات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت گرفت که نهایتا گزینه پیشنهادی آن مدیریت پایتخت و تقسیم آن بوده است. «طرح انتقال پایتخت اداری- سیاسی» در بهمن ماه ۱۳۹۱ توسط ۵۲ نماینده مجلس نهم نوشته شد، اما در سال ۱۳۹۲ با چکش‌کاری مسوولان دولتی، از لحاظ محتوا و عنوان، تغییر اساسی پیدا کرد و مقرر شد گزینه «انتقال» بدون پاک شدن صورت مساله که همان تهدیدهای جمعیتی و زیست‌محیطی تهران است، در دستورکار قرار بگیرد. با تایید نهایی طرح اصلاحی تحت عنوان «امکان‌سنجی انتقال مرکز اداری- سیاسی کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران»، شورای‌عالی مرکب از ۱۵ شخصیت حقوقی شامل رئیس‌جمهور، ۴ وزیر، شهردار و رئیس شورای شهر تهران، رئیس ستاد کل نیروهای مسلح، ۴ نماینده مجلس و روسای سه سازمان دولتی تشکیل و نهایتا در مورخ ۰۶/ ۰۲/ ۱۳۹۴ در طی ۴ ماده پس از تصویب مجلس و تایید شورای نگهبان به قانون تبدیل شد. با این وجود «مطالعات برنامه آمایش استان تهران» (۱۳۹۷) پس از بررسی‌های فراگیر و همه‌جانبه در قریب به ۵ سال، دو سناریوی اصلی «ساماندهی» و «مداخله جدی» را احصاء کرده و انتخاب هر یک از این سناریوها را منوط به بهبودی یا بدتر شدن شرایط سطح ملی و جهانی کرده است. این مطالعات موضوع انتقال کلی پایتخت به شهری دیگر در کشور را رد و در سناریوی «مداخله جدی» به انتقال تدریجی فعالیت‌های اقتصادی (بخش‌های غیربرتر) و انتقال مرکز اداری- سیاسی شهر تهران به شهرستان‌های دیگر استان تهران توام با سبک‌سازی فعالیت‌ها (از طریق تقویت دورکاری و بسط مکانیزاسیون) تاکید کرده است. در اوایل سال ۱۳۹۹ نیز گروه تحقیقاتی «شورای‌عالی ساماندهی و تمرکززدایی از تهران» با اتکا به پنج دلیل که مهم‌ترین آن «قابل تضمین نبودن حل مشکلات تهران از مسیر انتقال» بود، ایده انتقال کلی پایتخت را رد و به جای آن «ساماندهی مجموعه شهری تهران-البرز» را به‌عنوان راهکار تحقق‌پذیر و عملیاتی معرفی کرد.
جمع‌بندی و پیشنهاد
تهران به‌عنوان پایتخت سیاسی- اداری، قلب تپنده اقتصاد و کانون پمپاژ فرهنگ و سبک زندگی، بدون شک یکی از آسیب‌پذیرترین و پرمخاطره‌ترین قلمروهای سرزمین به شمار می‌رود: شهری که از اوایل دهه ۱۳۴۰ تبدیل به جزیره ثبات کشور در دریای توفان زده ناشی از انجام اصلاحات ارضی، آغاز روند صنعتی شدن و شهرگرایی شتابان کشور شده بود، امروزه با وجود ابتلائات و ناهنجاری‌های بسیار زیادی چون تراکم بسیار شدید جمعیت و فعالیت، محسوس‌تر شدن خطر زلزله، بحران تامین آب، انواع و اقسام آلودگی‌ها، نابرابری‌ها و اختلاف طبقاتی شدید، حاشیه‌نشینی و سکونتگاه‌های غیررسمی، آسیب‌های اجتماعی گسترده و تلنبار شدن خشم‌های فروخفته اقشار ضعیف و به حاشیه رانده شده از وضعیت موجود، تبدیل به انبار باروتی بزرگ و در خطر انفجار شده است. بنابراین تصور حل کردن مساله تهران با انبوهی از نارسایی‌ها و مشکلات پیچیده و درهم تنیده از طریق تمرکز زاویه دید سیاست‌گذار بر قلمروی شهر یا استان تهران، یک خطای استراتژیک فاحش است.
تهران امروز نتیجه انباشت دهه‌ها ناکارآمدی نظام حکمرانی متفرق، جزیره‌ای و باری به هرجهتی است که نتوانسته علت‌العلل پیدایش «سری بزرگ بر پیکر نحیف ایران» را هنوز بعد از نیم قرن، تشخیص و برای درمان و جراحی آن تصمیمی قاطع بگیرد. از همین رو است که هرچند وقت یکبار با ظهور یک رخداد یا حادثه تلخ (آلودگی هوا، کمبود و گرانی مسکن، کمبود آب، پاندمی کرونا و…) دوگانه «ساماندهی- انتقال» مطرح، مطالعه‌ای صورت گرفته، شورایی تشکیل شده و باز مشکلات تهران پیچیده‌تر و حاد شده و باز این چرخه تکرار و تکرار می‌شود.
مساله تهران نه با راهبرد «انتقال» که اولا هزینه‌هایی سرسام‌آور و خارج از توان و ظرفیت دولت در ایران (میلیاردها دلار اعتبار!!) داشته و ثانیا با مخالفت‌های مختلف (از سوی برخی مراجع قدرت) مواجه خواهد شد و نه با راهبرد «ساماندهی» و به کارگیری مسکن‌های کم‌اثری چون سیاست گران کردن پایتخت، تثبیت محدوده شهر، انتقال برخی ادارات و سازمان‌ها به خارج از شهر و امثالهم، هیچ‌گاه حل نخواهد شد؛ بلکه حل این معادله بسیار پیچیده در یک دوره بلندمدت و به‌صورت بطئی و تنها از طریق اجرای حقیقی «آمایش سرزمین» به مفهوم توزیع متعادل و متوازن امکانات و فرصت‌های رشد در تمامی پهنه سرزمین، فعال‌سازی ظرفیت‌های مستعد و مغفول مانده قلمروهای سرزمینی و اصلاح ساختار کشور به ویژه نظام متمرکز اداری و برنامه‌ریزی کشور و به‌صورت بطئی قابل حل خواهد بود. علاوه بر این موضوع «امنیت روانی در حریم قدرت مرکزی» از قبیل فرصت مفت‌سواری، ویژه‌خواری و بهره‌مندی از مزایای مستثنی شدن و نیز از همه مهمتر مشوق نبودن تسهیلات تولید از جمله قوانین مالیاتی، یارانه‌های اعطایی و… برای استقرار یک فعالیت اقتصادی در جایی غیر از پایتخت یا کلانشهرهای بزرگ، سبب شده است تا جذابیت‌های بی‌پایان تهران، زمینه را برای تداوم تمرکزگرایی مساعد سازد.
در پایان باید گفت هرچند همه تحصیلکردگان، برنامه‌ریزان و مدیران جامعه ایران در کلاس پنجم دبستان از طریق مثال معروف «بخشش لازم نیست اعدامش کنید» به‌طور عمیق و ملموس با مفهوم ویرگول (درنگ و مکث کوتاه) در نگارش آشنا شده‌اند، اما به نظر می‌رسد هنوز تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران کشور با تعمیم این مفهوم در عملیات برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری چندان آشنا نیستند و بی‌توجه (چه آگاهانه و چه ناآگاهانه) به ابعاد، پیامدها، اعتبارات لازم برای چنین اقدامی، صرفا برای قرارگیری در صدر اخبار سخن از انتقال پایتخت داده، آن را امری سهل‌الوصول فرض کرده و ویرگول را درست بعد از کلمه «انتقال» قرار می‌دهد و این را به جامعه القا می‌کنند که «انتقال، لازم نیست ساماندهی کنید!» این در حالی است که مجموعه شرایط کشور اعم از ظرفیت‌ها، منابع و محدودیت‌های موجود در کنار درس آموزی از اقدامات سایر کشورها در تجربه انتقال پایتخت، به ما می‌گوید که در وضع موجود و حتی در چند دهه پیش‌رو، بهترین جا برای قرار دادن ویرگول، بعد از کلمه «نیست» است: «انتقال لازم نیست، ساماندهی کنید!»
