چالش‌های کارآمدی و پایداری مالی نظام‌های بازنشستگی

عباس شهرابی فراهانی

مطالعه‌ تطبیقی اصلاحات نظام‌های بازنشستگی در بلغارستان و لهستان

500px | Leyli Talebiani

بلغارستان و لهستان از زمان تحولات اقتصادی و سیاسی(۱۹۸۹) با چالش‌های اقتصادی و جمعیتی جدیدی روبه‌رو شده‌اند. نظام‌های تامین‌اجتماعی هر دو کشور، دیگر پاسخ‌گوی واقعیت‌های جدید نبود. اصلاح نظام‌های بازنشستگی هر دو کشور در اواخر دهه‌ 1990 شروع شد و اهداف مطرح‌شده‌ آن، تضمین پایداری مالی و کارآمدی مزایای بلندمدت بازنشستگی بود. هدف اصلی این گزارش، دنبال‌کردن اصلاحات اجرا شده در نظام‌های تامین‌اجتماعی بلغارستان و لهستان، از طریق آزمودن راهکارهای منفرد در حوزه‌ سیاست‌های تامین اجتماعی و برجسته‌کردن چالش‌ها و روندهای جاری در نظام بازنشستگی دو کشور است.

منابع و روش‌ها
برای رسیدن به این هدف، اقدامات مختلفی انجام شد. اقداماتی از قبیل:
– تحلیل نظام‌های تامین‌اجتماعی از آغاز دهه‌1990
– تحلیل اقدامات و گام‌هایی که در جهت اصلاح این نظام‌ها برداشته شد
– تحلیل نتایج اصلاحات در رابطه با استلزامات کارآمدی و پایداری مالی نظام‌های بازنشستگی جدید
روش‌های به‌کاررفته در جریان مطالعه رویکرد سیستمی ارزیابی‌های آماری، تحلیل و ترکیب و روش‌های تطبیقی بوده‌اند.
روند اصلاحات
نظام‌های تامین‌اجتماعی بلغارستان و لهستان ریسک‌های بیمه‌ای اصلی (سالخوردگی، ناتوانی، بیماری، مرگ سرپرست خانواده، بیماری‌های ناشی از شغل، حوادث محیط کار و مرگ) را پوشش می‌دهند. عملکرد این نظام‌ها متمرکز بر اجرای لوایح قانونی مربوطه و تنظیم مشکلات در حوزه‌ تامین‌اجتماعی است. اجرای تدابیر این حوزه در هر دو کشور به نهادهای بیمه‌ای واگذار شده که در سطوح مرکزی و منطقه‌ای عمل می‌کنند.
لهستان، یکی از نخستین کشورهایی است که دست به اصلاح نظام‌های بازنشستگی خود زد. دلیل این امر مشابه دلایل اجرای اصلاحات در بلغارستان است؛ ناکارآمدی نظام قدیمی، روندهای جمعیتی منفی و افزایش کسری در صندوق‌های بیمه‌های اجتماعی. یک الگوی بازنشستگی سه‌رُکنی در هر دو کشور ارائه شد که هر یک ویژگی‌های خاصی داشتند. در سال 1999، لهستان الگوی بازنشستگی سه‌رُکنی را مبتنی بر نظام پرداخت حق‌بیمه بر اساس درآمد (pay as you go)  ارائه کرد. این الگو شامل مؤلفه‌های زیر بود:
۱-رکن اول (رکن اجباری) نشانگر نظام پرداخت حق‌بیمه بر اساس درآمد است. در این رکن یک «صندوق دولتی تامین‌اجتماعی» (State Social Security Fund)  تحت مدیریت «موسسه‌ بیمه‌ اجتماعی» این کشور (Social   Insurance Institute)  راه‌اندازی شد. این رکن بر اساس پرداخت اجباری حق‌بیمه و حساب‌های شخصی‌ بنا شد که بیمه‌شدگان درصدی را متناسب با رشد دستمزدها و همچنین تولید ناخالص داخلی این کشور پرداخت می‌کردند. همچنین در این رکن «صندوق ذخیره‌ جمعیتی» (Demographic Reserve Fund)  جایگاه یک صندوق ویژه را دارد که برای تضمین پایداری نظام بازنشستگی دولتی از طریق حمایت از پرداخت مقرری‌های سالخوردگان تاسیس شده است. عواید آن با بخشی از پرداخت‌هایی تامین می‌شود که از خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی و سود سرمایه‌گذاری‌ها به دست می‌آیند. برای رسیدن به سود بالاتر، «صندوق» در اوراق قرضه، بازار سهام، اسناد خزانه و سپرده‌های بانکی سرمایه‌گذاری می‌کند. با این حال، «صندوق نقره‌ای» در بلغارستان به شکل کاملا متفاوتی تامین مالی می‌شود، عواید آن عمدتاً از مازاد بودجه‌ها تامین می‌شود و خودِ صندوق بخشی از ذخیره‌ مالی کشور است. ویژگی دیگر این صندوق، سرمایه‌گذاری پایین با سودآوری صفر است که از سال 2012 حاصل شده است.
۲-رکن دوم (رکن اجباری) بر مبنای اصل تامین سرمایه با «صندوق‌های بازنشستگی آزاد» (Open Pension Funds) که تحت مدیریت شرکت‌های بازنشستگی خصوصی قرار دارد، فعالیت می‌کند. این تامین سرمایه را پرداخت اجباری حق‌بیمه به حساب‌های فردی بیمه‌شدگان تضمین می‌کند. حق‌بیمه در طول دوره‌ خدمت فرد بیمه‌شده انباشت و سرمایه‌گذاری می‌شود. حجم مقرری رکن دوم به حجم انباشت‌شده و سن بازنشستگی بستگی دارد. «صندوق‌های بازنشستگی آزاد» تابع نظارت دولتی هستند که مقررات آن از سوی «کمیته‌ نظارت مالی» (Financial Supervision Committtee) تعیین می‌شود.
۳-رکن سوم (رکن اختیاری) شامل «طرح‌های مقرری حرفه‌ای»(Professional Pension Schemes)  و دو نوع حساب مقرری فردی (IKE) و (IKZE) می‌شوند. این رکن بر مبنای اصل تامین سرمایه عمل می‌کند. مثل رکن دوم، عواید این رکن هم تحت اداره‌ نهادهای خصوصی است. همه‌ کارگران و کارمندان از جمله آن‌هایی که ذیل نظام قدیمی بیمه ‌شده بودند، می‌توانند در طرح‌های رکن سوم، پس‌انداز کنند. سازماندهی و عملکرد طرح‌های مقرری حرفه‌ای در لهستان مشابه همین طرح‌ها در بلغارستان است. نکته‌ متمایز این است که برخلاف بلغارستان  -که در آن این طرح‌ها در رکن دوم می‌گنجند، سرشتی اجباری دارند و دشواری‌های ناشی از بازنشستگی زودتر از موعد را تحمل می‌کنند- در لهستان این طرح‌ها اختیاری هستند و عمدتاً بستگی دارند به میل کارفرمایانی که حق‌بیمه را پرداخت می‌کنند.
در لهستان متولدان پیش از یکم ژانویه‌ 1948 کاملاً بر مبنای نظام قدیمی «پرداخت حق‌بیمه بر اساس درآمد» بیمه می‌شوند. متولدان یکم ژانویه‌ 1948 تا 31 دسامبر 1968 این حق را دارند که بر مبنای رکن اول نظام جدید، بیمه شوند یا در ستون‌های اول و دوم مشارکت کنند. برای متولدان پس از 31 دسامبر 1968 بیمه‌شدن در رکن‌های اول و دوم اجباری است.
در نظام بازنشستگی جدید لهستان هر کسی که به سن قانونی بازنشستگی برسد (۶۰ سالگی برای زنان و ۶۵ سالگی برای مردان) می‌تواند فارغ از مدت خدمتش، بازنشسته شود و میزان مقرری‌اش عمدتا به سرمایه‌ انباشته در حساب‌های مقرری بستگی دارد.
در سال ۲۰۱۲، گام‌هایی در جهت افزایش سن بازنشستگی به 67 سالگی و یکسان‌کردن آن برای زنان و مردان برداشته شد. اجرای این قانون در سال2013 آغاز شد. پرداخت حق‌بیمه به میزان 52/19درصد در نظر گرفته شده که به طور مساوی بین کارگر و کارفرما تقسیم می‌شود. 22/12درصد از کل این  52/19درصد، صرف رکن اول و 3/7درصد صرف رکن دوم می‌شود. باید یادآور شد که میزان پرداخت حق‌بیمه از زمان آغاز اصلاحات در لهستان بدون ‌تغییر مانده است (در بلغارستان این چنین نیست). در طول سال‌ها نسبت‌های بین رکن اول و دوم تغییر کرده است.
انتقال بخشی از حق‌بیمه (3/7 درصد) به رکن دوم به کاهش منابع مالی‌ که
«موسسه‌ بیمه‌ اجتماعی» برای پرداخت مقرری‌های فعلی نیاز دارد، می‌انجامد. بنابراین دولت بودجه‌ این موسسه را با حق‌بیمه‌ای که به صندوق‌های بازنشستگی آزاد پرداخت شده مجددا تامین می‌کند. صندوق‌های بازنشستگی آزاد به نوبه‌ خود منابع جمع‌شده را در سهام و دیگر اوراق بهادار، از جمله اوراق قرضه‌ دولتی، سرمایه‌گذاری می‌کنند. در نهایت، دولت دوباره اوراق قرضه‌ دولتی صندوق‌های بازنشستگی آزاد را با بهره‌های باقی‌مانده‌ همراه با آن می‌خرد.
این نظام جدید به افزایش بدهی‌های عمومی کسری بودجه‌ دولتی منجر شد؛ بدهی دولت در سال2010 به 3/53 درصد رسید. در این وضعیت، قانون‌گذار تصمیم گرفت میزان سهم منتقل‌شده به صندوق‌های بازنشستگی آزاد را کاهش دهد و بخشی از آن را به حساب فرعی ویژه‌ای در موسسه‌ بیمه‌ اجتماعی بسپارد. به گفته‌ دولت، انتقال حق‌بیمه به موسسه برای کاهش کسری بودجه‌ لهستان (حدود هشت درصد تولید ناخالص داخلی در سال 2010) و حفظ بدهی ملی زیر 55درصد تولید ناخالص داخلی (حدی که قانون‌اساسی لهستان مقرر کرده) ضروری بود. در سال 2011، نسبت حق‌بیمه‌ از 3/7 به 3/2 درصد کاهش یافت و باقی 5 درصد به نظام بازنشستگی دولتی و حساب‌های فرعی جدید منتقل شد.
دولت تصریح کرد که این حساب‌های فرعی جدید باید بر مبنای ارزش میانگین رشد اسمی تولید ناخالص داخلی در طول پنج سال قبل از آن شاخص‌گذاری شود.
با وجود این، تغییرات عمده در نظام تامین‌اجتماعی لهستان در پایان سال 2013 رخ داد و عمدتا بر رکن دوم الگوی بازنشستگی موجود تاثیر گذاشت.
از یکم فوریه‌2014، مشارکت در رکن دوم برای همه‌ متولدان پس از 31دسامبر 1968 اختیاری شد، در حالی که تا آن زمان اجباری بود. همه‌ مشارکت‌کنندگان جدید در بازار کار باید نظرشان را درباره‌ سهم‌داشتن در صندوق‌های بازنشستگی آزاد بیان می‌کردند. مشارکت‌کنندگان دوره‌ای که این طرح‌ها اجباری بودند، اجازه یافتند از طرح خارج شوند و منابع مالی‌شان را از حساب‌های فردی به صندوق‌های دولتی تامین‌اجتماعی منتقل کنند. مشارکت‌کنندگان کنونی صندوق‌های بازنشستگی آزاد، از یکم آوریل 2014، اجازه یافتند به‌طور مکتوب اعلام کنند آیا می‌خواهند مشارکت‌شان در رکن دوم را ادامه دهند یا نه. مشارکت کسانی که در یک بازه‌ زمانی مشخص نظرشان را اعلام نمی‌کردند، قطع می‌شد و پس از آن، با نظام عمومی تامین‌اجتماعی بیمه می‌شدند. منابع مالی حساب‌های شخصی نیز خودبه‌خود به رکن اول منتقل می‌شد. قانون برای مشارکت‌کنندگان، این امکان را در نظر داشته که بتوانند در سال 2016 از رکن دوم بیرون بیایند و این امکان هر چهار سال یک بار تکرار شود. همه‌ اوراق قرضه دولتی از رکن دوم به رکن اول انتقال یافته و فرصت‌های سرمایه‌گذاری برای صندوق‌های بازنشستگی آزاد تغییر کرده است. هدف هم کاهش حجم بدهی همواره فزاینده‌ دولت بوده است. داده‌ها نشان می‌دهند که بدهی دولتی از 56درصد در سال 2013 به 5/50درصد در سال 2014 کاهش یافته است. علاوه بر این، در لهستان صندوق‌های خصوصی از سرمایه‌گذاری در اوراق قرضه‌ دولتی منع شدند، هرچند همچنان می‌توانند در قرضه‌های دولتی دیگر کشورهای اتحادیه‌ اروپا سرمایه‌گذاری کنند. اصلاحات مشابهی در الگوی سه‌رکنی بلغارستان هم در دست اجراست.
پایداری و ثبات مالی
نخستین عنصر تعیین‌کننده‌ پایداری مالی حجم حق‌بیمه است. پیشتر اشاره شد که کل حجم حق‌بیمه از زمان آغاز اصلاحات در لهستان بدون ‌تغییر مانده است و در نتیجه، نه به تامین مالی خودانگیخته‌ نظام بلکه به افزایش کسری بودجه‌ آن می‌انجامد. در بلغارستان، هرچند حق‌بیمه در سطح بالاتری ثابت است (32درصد)، تغییری با محوریت کاهش نرخ‌های حق‌بیمه از سال 2000 آغاز شده و در سال 2011 سهم رکن اول به 8/12درصد کاهش یافت. کسری‌هایی که در هر دو کشور ایجاد شده‌ با پرداخت از محل بودجه‌ دولت جبران شده‌ است. کسری صندوق‌های بازنشستگی در لهستان در سال 2010 به 38درصد رسید. این کسری‌ها محرک اصلاحاتی شدند که در سال 2014 کسری را به 3/22 درصد رساندند. دیگر عامل تعیین‌کننده، عامل جمعیتی است. هر دو کشور یک روند جمعیتی منفی را طی می‌کنند. تفاوتشان در سرعت و مقیاس سالخوردگی جمعیت است. در صورت ثبات سایر عوامل، این به معنای افزایش جمعیت مقرری‌بگیران در سال‌های آینده است. این امر خود به بی‌ثباتی مالی نظام‌های بازنشستگی می‌انجامد.
کارآمدی نظام بازنشستگی
داده‌ها نشان می‌دهد، سطح جایگزینی درآمد در بلغارستان به‌شدت پایین‌تر از لهستان است. در حین مقایسه‌ سطوح درآمد، ضروری است تاکید کنیم که تفاوت عمده‌ای نیز در میزان مقرری‌ها در هر دو کشور وجود دارد. برای مثال، در سال2014، حداقل مقرری در لهستان 212 یورو یا 4/52 درصد حداقل دستمزد بود. در سال 2014، در بلغارستان این رقم 79 یورو بود. از نقطه‌نظر مالی می‌توان این نتیجه را گرفت که در هر دو کشور لهستان و بلغارستان، با وجود بهبود موقت بودجه که در نتیجه‌ اصلاحات 2014-2013 بود، پایداری بلندمدت نظام بازنشستگی و مالیه‌ عمومی محقق نخواهد شد، زیرا تأثیر مثبت کوتاه‌مدت میزان کمک‌های تامین‌اجتماعی و تغییر جهت منابع مالی حساب‌های فردی به رکن اول را مقرری‌های بالاتر در آینده -که از محل بیمه‌های بازنشستگی عمومی پرداخت می‌شوند- خنثی خواهد کرد.
* این مقاله سال ۲۰۱۷ در (Trakia Journal of Sciences) نشریه‌ اختصاصی دانشگاه تراکیه بلغارستان توسط لامن انف، استاد دپارتمان کسب‌وکار صنعتی و کارآفرینی این دانشگاه منتشر شده است.

منبع آتیه نو

پاسخی بگذارید

ایمیل شما منتشر نخواهد شد