نظام رفاهی کارآمد، هدف و آرمانی مشترک میان تمام ساختهای سیاسی و اجتماعی است. نظامی که از رهگذر آن، تور ایمنی حداکثری و گسترده بر سر آحاد جامعه پهن میشود و اجتماع انسانی بسته به موقعیتها و شرایطی که پیش میآید از مزایایی بیمهای و حمایتی برخوردار میشوند. در ایران برنامهریزی رفاهی سابقهای قریب به ۸۰ سال دارد و در بیشتر اوقات نیز دولت اصول و قواعد حوزه رفاهی را نوشته و در شکلدهی به ساختارهای رفاهی بیرقیب بوده است. در مقابل، عملکردها در حوزه رفاه در دهههای گذشته درخشان نبوده. نابرابری در توزیع خدمات، پراکندگی پوشش، موازیکاری، ناکارآمدی، رقابت درون و برونسازمانی و… معایب ساختاری و ریشهای نظام رفاهی ایران هستند. در مقاطعی اما کوششهایی برای تجدید ساختار نظام رفاهی و سیاستگذاری آن صورت گرفت که قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی ماحصل همین کوششهاست. قانونی که سال ۸۳ به تصویب رسید و بسیاری آن را نشانهای از بلوغ فکری تدوینکنندگان آن میدانند. انتظار میرفت با اجرای قانون ساختار که مبانی نظری و قانونی سفت و محکمی داشت، شاکله نظام رفاهی و رفتارهای بازیگران این عرصه اصلاح شود و تامیناجتماعی حداکثری محقق شود و در نهایت جامعه از گزند نابسامانیهای معیشتی و اجتماعی در امان بماند. بعد از حدود ۱۴سال از اجرای نصفهنیمه قانون ساختار، معضلات رفاهی کماکان پابرجاست. هنوز ردپای فقر بر بخشهایی از پیکر جامعه دیده میشود، پوشش بیمهای کامل نشده و برخی موازیکاریها نیز به نوبه خود منابع محدود رفاهی را حیف و میل میکنند. چرایی تجربه اجرای ناقص قانون ساختار و دلایل نتیجهبخش نبودن سیاستگذاریهای رفاهی در کشور را با علی شکوری، استادیار گروه برنامهریزی اجتماعی دانشگاه تهران مطرح کردهایم. او معتقد است، تا زمانی که رویکردها به مسئله توسعه عوض نشود، هر قدر هم قوانین را پیشرو، بدیع و نبوغآمیز بنویسیم، کارایی نخواهد داشت. به گفته شکوری، خوانش فیزیکی از توسعه و تابع فرضکردن مسائل رفاهی، ویژگی مشترک تمام دولتها در همه ادوار تاریخ سیاستگذاری کشور بوده که هر جا که کم آوردهاند، از رفاه هزینه کرده و با زیرسوال بردن ذات مستقل سیاستگذاری رفاهی، آن را به مقولهای رفاهی تقلیل دادهاند. وی در این گفتوگو آشکارا ادغامهای چندباره وزارت رفاه را نقد میکند و میگوید اگر عجله نمیکردیم و اجازه میدادیم وزارت رفاه کار خود را آرام و پیوسته انجام دهد، نظام جامع عملیاتی میشد و سیاستگذاری اجتماعی هم از حد تعارف فراتر میرفت.
اجازه دهید بحث را از ماهیت سیاستگذاری رفاهی در کشورمان شروع کنیم. عدهای معتقدند اساسا در کشور ما مقولههای رفاهی ماهیتی متفاوت از سایر مسائل ندارند. به این معنا که سیاستگذار میان مسائلی از جنس رفاه اجتماعی و الزامات آن با مسائل کلان توسعهای تفاوتی نمیگذارد. تا چه اندازه این دیدگاه را قبول دارید؟
برای ارزیابی سیاستگذاری اجتماعی در کشور باید به گفتمان یا رویکرد حاکم توجه کرد. باید دید دولتها در دورههای مختلف تا چه اندازه در اولویتهای خود به موضوعات رفاه اجتماعی توجه کردهاند. به عبارت دیگر، دستاوردهای رفاهی تاحد زیادی به نوع برداشت دولت از رابطهاش با جامعه بستگی دارد. مسئله این است که در کشور ما دستگاه سیاستگذار، به امور ملموس، عینی و فیزیکی اهمیت بیشتری میدهد و ساختهای سیاستگذاری و برنامهریزیها را بر این اساس چینش میکند. طبیعی است با چنین برداشتی، مسائل غیرملموس و اجتماعی چندان با استقبال روبهرو نمیشوند. ردپای این گرایش را میتوان در برنامههای توسعهای کشور نیز یافت که اکثرا جنبههای مادی و فیزیکی توسعه اولویت دارند. فراتر از آن حتی در امور مربوط به رفاه نیز ابتدا مهندسان و خبرههایی که تخصصشان جنبههای فیزیکی توسعه است، نظر میدهند. البته این به معنای بیارزش و خالی از اعتبار بودن برداشتهای جامعه مهندسان نیست، بلکه منظور این است که مسائل اجتماعی واجد چنان اهمیتی هستند که ما نمیتوانیم آنها را تابع اولویتهای توسعه فیزیکی کنیم و اگر این چنین کردیم اشتباه هولناکی مرتکب شدهایم. در کشور ما سالهاست اقتصادگرایی و رویکردهای عمرانی بر سیاستهای اجتماعی غلبه داشته و به همین دلیل نیز حوزه مسائل اجتماعی یا عمیقا دیده نشدهاند یا آنها را تابع فرض کردهایم. نگاهی به تاریخچه تحولات وزارت رفاه نیز همین الگو را نشان میدهد. به جز دورههای اول که شاکله وزارتخانه و ریتم مسائل مشخص نبود، رفاه، مقولهای غریب بود که کمتر در کانون برنامهریزیها قرار میگرفت و حتی تفکر حاکم بر ذهن وزرای رفاه این بوده که اقتصاددانان بهتر نظر میدهند. این گرایش خواه ناخواه در تمام دولتها و در همه ادوار تاریخ سیاستگذاری رفاهی کشور ما وجود دارد و محدود به دولت خاصی هم نیست. طبیعی است وقتی در پسِ ذهن تصمیمگیران و مجریان، مسائل رفاهی در اولویتهای پایین قرار میگیرد، اینکه انتظار داشته باشیم، معجزهای رخ دهد، سادهلوحانه است. چه بخواهیم و چه نخواهیم در کشور ما همیشه جو مهندسسالاری حاکم بوده و تفکر غالب هم از صدها سال پیش این بوده که میخواهیم کشوری صنعتی شویم و شیفتگی عجیبی نسبت به صنعتیشدن داشتهایم. این نگرش در تمام سطوح سیاستگذاری کشور ما جا افتاده و ردپای آن در تمام برنامههای توسعهای هویداست. برای مثال، بیمارستان میسازیم، اما کسی باور ندارد پیشگیری بهتر از درمان است یا کسی به اهمیت آموزش و تحصیلات و نقشی که در بهبود وضع رفاهی جامعه دارد، توجه ندارد. طبیعتا با چنین رویکردی نمیتوان دردهای رفاه و برنامهریزی اجتماعی را دوا کرد یا به قانونی مانند ساختار نظام جامع رفاه و تامیناجتماعی امیدوار بود.
شاید گفته شود بدنه حوزه سیاستگذاری اجتماعی در کشور ما ضعیف است یا اینکه ما به اندازه کافی در کشورمان برنامهریز و سیاستگذار حوزه رفاهی نداریم.
این بحثها وجود دارند و نمیتوان منکر آنها شد. منتها من فکر میکنم اصل ماجرا در تسلط غیررفاهیها و دیدگاههای توسعهگرای فیزیکی باشد که فرایند سیاستگذاری در کشور ما را تام و تمام در اختیار داشتهاند. میتوان این فرض را عمیقتر بررسی و تحلیل کرد، اما اگر هم فرض را بر درستی این احتمال بگیریم، بالاخره باید از یک جایی شروع کرد. اگر ما شروع کرده بودیم و مثلا به همین قانون ساختار نظام جامع پایبند میبودیم، در آن صورت وزیر رفاه نمیآمد بگوید مهندسان امور رفاهی را بهتر انجام میدهند، بنابراین بخشی از مسائل حوزه کلان رفاه، رویکردی است.
رویکردی که شما میگویید تاریخمند است و اثرات آن را میتوان در نوع موضعگیری نهاد سیاستگذار در قبال مسائل اجتماعی طی سالها و بلکه دههها مشاهده کرد. در این صورت آیا منطقی است که انتظار داشته باشیم گشایشی در حوزه رفاه صورت گیرد؟
بله، درست است. اینها واقعیتهایی هستند که سالها و دهههاست بر فضای سیاستگذاری اجتماعی کشور ما سنگینی میکنند. چنین برداشتی مبتنی بر شواهد و قرائن است نه ادله و برهان. مثلا پیشفرض این است که کسی که فیزیک را به خوبی میفهمد پس حتما از پس مدیریت حوزه خدمات اجتماعی نیز برمیآید. چنین نگرشی مربوط به گذشته است و به هیچوجه برای دوران جدید صادق نیست. در عمل نیز همین اتفاق افتاده است. در اکثر موارد وزرایی که برای نهادهای اجتماعی انتخاب شدهاند تخصصی غیر از حوزه علوماجتماعی و برنامهریزی داشتهاند. این رویکرد آنچنان بر فضای ذهنی نخبگان و ارکان سیاستگذار و تصمیمگیر کشور ما تسلط دارد که اگر روزی بگویند یک پزشک را در راس وزارت رفاه قرار دادهاند کسی تعجب نکند. باز هم تاکید میکنم این صحبتها به منزله ارزشگذاری روی تخصصها نیست. مراد این است که جنس مسائل حوزه رفاهی و سیاستگذاری آن با متد و روشهای سایر علوم و حوزهها تفاوتهای چشمگیر دارد.
دولتهای بعد از انقلاب چه برداشتهایی از حوزه رفاه داشتهاند؟ گذشته از اینکه رویکردهای عمرانی میان همه آنها مشترک بوده، آیا در بافت سیاستگذاری، این تفاوت نگرشها و دیدگاهها به خروجیهای متفاوت ختم شده است؟
موضوع رفاه اجتماعی در دولتهای مختلف با کلیدواژگان خاصی پیگیری میشد. در زمان آقای احمدینژاد دولت حداقل در شعار بهدنبال عدالتگستری بود. در دولت اصلاحات تودهها و طبقات متوسط اهمیت داشتند. در زمان مرحوم هاشمیرفسنجانی نیز با توجه به فضای جنگ، برداشت خاصی از عدالت مطرح میشد که البته بعدها با سیاستهای تعدیل ساختاری به مسیر دیگری رفت. دولت یازدهم و دوازدهم نیز وضعیت منحصربهفردی دارد. اگر از جنبههای تئوریک و تفاوتهای نگرشی بگذریم، تکتک دولتها در موضوعی مانند عدالت یا دیگر شاخصهای رفاهی عملکردی تقریبا مشابه داشتهاند. دلایل مختلفی برای این شباهت عملکردی بیان میشود که یکی دلایل اقتصادی و موقعیتهایی است که دولتها در آن قرار میگیرند. دولتها در کشور ما عمدتا به درآمدهای نفتی اتکا دارند و در برهههای مختلف بسته به خالی یا پر بودن خزانه، برخوردهای متفاوتی با مسائل رفاهی انجام میدهند. به جز دورههایی از دولت دهم که قیمت نفت به بالاترین سطح رسیده بود، درآمد دولتها در کشور ما چندان بالا نبوده و طبیعتا در چنین شرایطی عملکردها نیز ثبات لازم را نداشته است. این موضوع باز هم نشاندهنده تسلط رویکرد اقتصادی و توسعه فیزیکی در سیاستگذاریهاست. در مواقعی نیز که با کمبود منابع روبهرو شدهاند، از بودجههای حوزه رفاهی کم کردهاند یا برای کمکردن از هزینههای دولت دست به ادغام و کوچکسازی زدهاند.
سوال این است که کی و در چه حالتی برنامهریزی رفاهی مستقل خواهیم داشت؟ قرار بود قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامیناجتماعی این سیکل معیوب را به هم بریزد.
ایراد از تصور نادرست ما از رفاه اجتماعی است. برداشت ما این است که رفاه اجتماعی مقولهای تزئینی است و کسی که در راس وزارتخانهای مثل رفاه و تامیناجتماعی قرار میگیرد لابد دانشمندی بزرگ است که فقط مسائل تئوریک را مطرح میکند! یا فکر میکنیم سیاستگذاری در این عرصه با حساب و کتاب و جمع و تفریق ممکن است. قانون ساختار نظام جامع بر چنین برداشتهایی خط بطلان کشید، اما چون نگرش متناسب با آن را نداشتیم و بنیهمان در این زمینهها ضعیف بود، دست به ادغام زدیم. به عبارت دیگر، در کشور ما سیاستگذاری مستقل اجتماعی به این معنا که چشمانداز باشد و این الزام را ایجاد کند که در قالب نظامی جامع به مسائل رفاهی بپردازیم، جایگاهی ندارد یا در حالتی خوشبینانه، تعارف است. ما هنوز متوجه نشدیم که اگر میخواهیم به توسعه برسیم، باید انسانها را توانمند و ماهر تربیت کنیم، پوشش بیمهای را حداکثری کنیم، به کارگران و کارمندانمان حقوق و مزایای بیشتری بدهیم و… ما هیچیک از این الزامات را رعایت نکردهایم و طبیعتا نباید انتظار داشته باشیم وزارت رفاه کار شاقی انجام دهد. در نظریههای کلاسیک توسعهای گفته میشود اگر ارادهای از بالا به پایین و متکی به درک عمیق از واقعیات شکل نگیرد، مسائل رفاهی در اولویت قرار نمیگیرند. قانون ساختار، یکی از قوانینی بود که در سال ۸۳ بسیار جامع نوشته شد و اگر به مواد و تبصرههای آن دقت کنید ظاهرا از بُعد نظری و تئوریک هم ایراد خاصی به آن وارد نیست. این قانون برایند مسائل و معضلات و کاستیهای حوزه رفاه اجتماعی طی چند دهه بود. در حقیقت این قانون وقایع و فرایندهای رفاهی را آسیبشناسی کرده و روی مسائلی دست میگذاشت که تا آن موقع در برنامههای توسعهای کمتر بدانها توجه میشد. این قانون بنا بود چه از نظر پوشش و چه از نظر سازماندهی، نقشه راهی برای دولتها باشد و بر همین اساس هم مقرر شد وزارت رفاه و تامیناجتماعی این ایدهها را عملیاتی کند. اینکه چرا این ساختارسازی جواب نداد دلایل متعدد اقتصادی، سازمانی، سیاسی و… دارد که میتوان تکتک درباره آنها بحث کرد. مثلا در بُعد سازمانی قانون ساختار میخواست با پیادهسازی ایدههای ناب رفاهی خود، موازیکاریها، رقابتها و همپوشانیها بهویژه میان دو وزارتخانه رفاه و بهداشت و درمان را کم کند و با تعریف تکالیف و وظایف هر حوزه، همه را زیر چتر خود دربیاورد. با این حال من فکر میکنم اتفاقها به نحو دیگری افتادند و این یک واقعیت است. اینکه ما با سالها مطالعه و بررسی، قانونی را مصوب کنیم، الزاما به این معنا نیست که اجرای آن نیز تضمین شده است. ما نیازمند ساختار سازمانی و تعهد ارکان به ایفای وظایف در چارچوب ساختار هم هستیم. اما زمانی که دولت مشکل مالی دارد بر سر بودجهای که اختصاص میدهد، میان ارکان، رقابت درمیگیرد و هر کسی ساز خود را میزند. حلقه مفقوده قانون ساختار نظام جامع همین بود. دولت هم وقتی دید رقابت و تعارض منافع میان ارکان و سازمانهای زیردست بالا گرفته، اولین کاری که به سراغش رفت، ادغام بود. این بهانهگیریها یا تعجیلها همیشه در حوزههای مختلف وجود داشته، اما آثار آن در حوزه رفاهی نمود بیشتری داشته است.
یعنی معتقدید قانون ساختار نظام جامع، ضمانت اجرای مشخصی نداشت؟
ببینید جنس مسائل رفاهی متفاوت است. حوزه رفاهی مشحون از ناهمگونیها و عدمسنخیتهاست. تلفیق مسائل و ترسیم چارچوب تئوریک و موزون کردن زیربخشها در قالب قوانین و مقرراتی مانند قانون ساختار امکانپذیر است، اما پیادهسازی و رعایت بایدها و نبایدهای کاری، دشوارتر است. ما تصور میکنیم در بازهای کوتاهمدت و به اندازه عمر دولتها میتوانیم معضلات رفاهیمان را حل کنیم که این تصوری نادرست است. مسئله دیگر این است که آدمها ساختارها را به پیش میرانند و اداره میکنند. طبیعی است وقتی من ببینم جایی که کار میکنم، به دلیل ملاحظات جدید دیگر قدرت سابق را ندارد، موقعیتم را در خطر میبینم و در نتیجه قدمی در راه اعتلای سازمانی طبق چارچوبهای جدید برنمیدارم. بهخصوص در حوزههایی مانند رفاه که تعدد سازمانی داریم، ما با انواع درگیریها و موازیکاریها، ناکارآمدی و لابیگریها روبهرو میشویم که جمعوجور کردن آنها نیز در کوتاهمدت بهراحتی مقدور نیست. اصلا مگر ممکن است وزارتخانهای که سالها قدرت داشته، به یک باره با یک قانون، زیر سایه و نفوذ وزارتخانه رفاه برود و تن به دستورالعملها و آییننامههای جدید تحمیلی بدهد؟
تعارض و رقابت درونسازمانی چه اثراتی بر سیاستگذاری رفاهی گذاشته است؟ بهخصوص اینکه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بسیار عریض و طویل و متشکل از بخشهای مختلف است.
تعارض حتی در درون سازمانها و به شکلی شدیدتر هم وجود دارد. همین وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی را مشاهده کنید که هم در کیک اقتصادی سهمی بزرگ دارد و هم دارای بخشهای مختلف بیمهای، درمانی حمایتی، اشتغالی با ارکان و کارگزارانی مشخص است. وزارت رفاه از دل قانون بیرون آمده، بنابراین تازه تاسیس و فاقد تجربه بود در حالی که مثلا سازمان تامیناجتماعی سابقهای چند دهساله با بدنه کارشناسی قوی داشت. سازمان بهزیستی و کمیته امداد هم کمابیش همین خصلت را داشتنند. این اختلاف تجربه و سابقه روی کارآمدی سازمانها اثر گذاشت و بعد از مدتی مشخص شد که چه رقابتی در درون زیرمجموعهها شکل گرفته است. البته این به هیچوجه ادغام یا یکپارچهسازی را توجیه نمیکنم، بلکه من معتقدم باید اجازه میدادیم سازمانها و نهادها در درون خودشان مسائلشان را حل کنند و بهتدریج جای خود را در ساختار جدید مییافتند. شاید بگویید اگر طراحان قانون یا خبرگان بیشتر مطالعه و بررسی میکردند و راهحلهای منسجمتری مییافتند، مسائل ما کمتر بود، اما واقعیت این است که زبان تئوریک با زبان عمل متفاوت است، بهویژه در حوزه رفاه که قوانین نانوشته زیادی وجود دارد اختلافات و تفاوت سلیقهها بیشتر دیده میشود. نمونه بارز این تفاوت را میتوان در موضوع ادغام وزارت جهاد سازندگی و جهاد کشاورزی دید که تنها یک بار رخ داده، اما در حوزه رفاه چندین بار شاهد ادغام و تفکیک بودهایم.
فارغ از نقدهایی که به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامیناجتماعی وارد میشود، این قانون و کوششهای ناکامانهای که در راه اجرای آن انجام گرفت چه چیزهایی را در مسئله سیاستگذاری رفاهی به ما یادآوری میکند؟
قانون ساختار نظام جامع در پاسخ به نواقص و کاستیهای برههای خاص از تاریخ معاصر ما تدوین شد. همان طور که میگویید امروز نیز با تفاوتهایی همان مشکلات سابق را در زمینه رفاهی داریم. برداشت من این است که این تجربه درسهای زیادی برای ما دارد. نخست اینکه تعجیل در سازماندهی و تغییرات پیدرپی در ساختارهای رفاهی بدون انجام بررسیهای کارشناسی و الگوسازی، نتیجهبخش نیست. در حوزه رفاهی ما بالا و پایین رفتنهای زیادی را تجربه کردهایم و به کرات رویهها را تغییر دادهایم. آموخته دیگر این است که با بخشینگری احتمال موفقیت در حوزه رفاهی بسیار پایین میآید. بگذارید مثالی بزنم. سالهاست یکی از دعواهای اساسی در کشور ما این است که وزارت رفاه متولی اشتغال است و باید در قبال بیکاری پاسخگو باشد. در حالی که در سیاستگذاری اجتماعی وظیفه متولی رفاه خلق شغل نیست و این وظیفه را باید ارکان و وزارتخانههای اقتصادی انجام دهند. اساسا شرح وظایف وزارت رفاه در همه جای دنیا روشن است. در همین مسئله افزایش نرخ دلار تعداد فقرا رو به افزایش گذاشت، اما آیا درست است که وزارت رفاه را مسئول بدانیم. وقتی اقتصاد ضعیف است یا بیکاری و تورم و رکود توامان وجود دارد، وزارت رفاه چطور میتواند پوشش بیمهای سراسری ایجاد کند؟ چطور میتواند با بیکاری مبارزه کند یا قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامیناجتماعی را اجرا کند؟ این قانون تنها در حالتی موفق میشد که همه چیز طبق قاعده جلو میرفت و ارکان و بازیگران دیگر نیز به وظایف خود عمل میکردند. آموخته دیگر این است که ما با قانون ساختار بسیار آرمانی برخورد کردیم، تصور میکردیم با اجرای آن در کوتاهترین زمان همه مسائل و چالشهای رفاهیمان را پشت سر میگذاریم در حالی که پیششرطها و سازوکارهای دیگری نیز باید پیشبینی و اجرا میشد که متاسفانه ما به آنها توجه نکردیم. همه اینها در عین حال متغیرهایی اثرگذار بر ناکامیهای تجربههای رفاهی در کشور ما نیز هستند.
شما تاکید میکنید در موضوعات رفاهی باید صبور بود و بهصورت فرایندی به قانونی مانند قانون ساختار قدرت مانور داد. در حالی که شیوه برخورد ما با قانون ساختار و ادغام وزارت رفاه نشانگر این است که ما تنها در برههها و دورانی که گرفتار بحرانهای فراگیر شدهایم به اصول رجوع کردهایم.
این اشتباهی نابخشودنی است. چیستی و ماهیت وزارت رفاه مثل جنگ نیست که برویم چند عراده توپ و تانک تولید کنیم و در نبرد با دشمن پیروز شویم. برنامهریزی رفاهی فرایندی تدریجی و بلندمدت است نه اینکه در دورههای مختلف بسته به ترجیحات و منافعمان یا با مقصریابی و اتهامزنی وزارت رفاه را در وزارتخانههای دیگر ادغام کنیم یا دست به تفکیک آنها بزنیم. چطور باید در دهه ۸۰ انتظار میداشتیم وزارتخانهای که هنوز بهدرستی تثبیت نشده بود بیاید و مسائل رفاهی کشور را حل کند. گذشته از این چطور ممکن است با ادغام آن در دو وزارتخانه ناهمگون دیگر مسائل را حل کرد؟ مگر با ادغام، پوشش بیمهای گستردهتر میشود یا حمایتها هدفمندتر میشود؟ کجای دنیا وزارتخانه متولی رفاه عمومی را سه بار در یک دهه تغییر میدهند؟ مگر قبل از انقلاب هم مشابه همین ادغامها را انجام ندادیم؟ اثری داشت؟ همین بلا را بر سر شورای عالی تامیناجتماعی که کارگران و کارفرمایان بسیار به آن امیدوار بودند آوردهایم و سهجانبهگرایی در تصمیمها را مخدوش کردهایم. ما با ادغامها فقط صورتمسئله رفاه را تغییر دادهایم در حالی که مسائل در مکان و زمان دیگری دوباره خودشان را بروز میدهند. به عبارت دیگر، وزارت رفاه باید با افق دید بلند که لازمه برنامهریزی رفاهی است مدیریت شود در غیر این صورت گرفتار روزمرگی و تکرار تجربههای تلخ میشویم.
