راه و بی‌راهه توسعه سیستان و بلوچستان

هرچند سیستان و بلوچستان یکی از «محروم­‌ترین» استان‌­های کشور است، ولی در عین حال یکی از «مستعدترین» استان‌­های کشور نیز به شمار می‌­رود. استانی که «ویروس شهر سوخته»، برعکس ویروس کرونا، این بار به خاطر رعایت فاصله (از قلمروهای درونی کشور، تعامل سازنده با همسایگان، توسعه دریاپایه، امنیت بالنده، توافق عمومی و …) در حال سرایت به سرتاسر آن است: سوختنی بدون آتش!

از عمر نظام برنامه­‌ریزی در ایران بیش از هفت دهه گذشته، اما با این حال چیزی حدود دو دهه است که مسئله توسعه سیستان و بلوچستان به یکی از موضوعات و محورهای اصلی اسناد و برنامه­‌های توسعه کشور تبدیل شده و دستگاه­‌های مختلف دولتی، نظامی و نهادهای عمومی هر یک به فراخور ماموریت­‌ها و مسئولیت­‌های اجتماعی خویش در راستای آبادانی استان، خروج از دور باطل توسعه نیافتگی (فقدان امنیت- فقدان زیرساخت- عدم توسعه) و زدودن سیمای آشکار فقر از جای­‌جای استان اقدامات متعددی صورت داده­‌اند. با این حال علی­‌رغم همه اقدامات صورت گرفته، به جز در مرکز استان، هنوز بخش­‌های قابل توجهی از گستره این استان پهناور دهه­‌ها و کیلومترها با مناطق دیگر کشور فاصله دارد: چنان که گویی تاریخ استان در دهه ۱۳۶۰ متوقف مانده است! واقعیتی که می­‌توان آن را در قالب «خطای بدفهمی مسئله» و «خطای سیاست­‌گذاری» در سیستان و بلوچستان بهتر توضیح داد.

الف) خطای بدفهمی مسئله: واقعیت آن است که مسئله سیستان و بلوچستان هنوز به درستی تعریف نشده و مورد فهم و اجماع قرار نگرفته است؛ از یک‌سو رنگ رخسار محیط حکایت از حال نزار استان و عمق محرومیت­‌های گسترده و فقر چندبعدی آن دارد، ولی از سوی دیگر شعارهای پرطمطراق و تصویرسازی­های بلندپروازانه ارائه شده از آمادگی استان برای استقرار نقش­‌های ملی و فراملی در آینده­ای نزدیک خبر می‌­دهد: نامعادله­‌ای که تعدد متغیرهای آن حل آن را از روش­‌های معمول ناممکن ساخته است!

روایت­‌های موجود درباره مسئله سیستان و بلوچستان با دو عارضه مواجه است: اول آنکه در تبیین علل عقب­‌افتادگی و توسعه­‌نیافتگی غالباً معطوف به «معلول­‌ها» بوده و نتوانسته یا نخواسته به درستی «علت­‌ها» یا به عبارت بهتر «علت­‌العلل­‌ها» را نشانه بگیرد و دوم آنکه در تصویرسازی قابلیت­‌های توسعه استان، به طور مبالغه­‌آمیزی به تنوع و تعدد منابع، مزایا و فرصت­‌های توسعه اشاره شده است. روایت­‌هایی که در شق نخست تنها به پوسته مسائل و مشکلات از جمله ضعف شدید امکانات و خدمات اولیه موردنیاز مردم، بیکاری گسترده، قاچاق، مواد مخدر، تنش آبی شدید و … پرداخته و در شق دوم نیز به دنبال شیرین کردن دهن با حلوا حلوا گفتن هستند!

به طور کلی اینکه چرا علی­رغم تاکیدات و اقدامات قابل توجه مقامات و مسئولین کشور، این استان هنوز نتوانسته از تله محرومیت و دور باطل توسعه­‌نیافتگی خارج شود را باید در علت­‌العلل­‌های زیر جست‌وجو نمود: 1) تغافل­‌ها و تعلل­‌های صورت گرفته در فرآوری موقعیت ممتاز منطقه­‌ای استان که همواره پیشران آبادانی و رونق منطقه در دوره­‌های پیشین بوده است؛ 2) عقب­‌ماندگی تکنولوژیک کشور و کمبود سرمایه و منابع مالی موردنیاز برای غلبه بر جبر جغرافیایی طبیعت (اعم از تامین آب، ایجاد زیرساخت­های بندری و ترانزیتی و جلوگیری از بیابان­زایی) و نیز توسعه و تکمیل نظام هم­‌پیوند زیرساخت­‌ها با قلمروهای درونی و برونی کشور؛ 3) برخی سوء­تفاهم­‌ها و شائبه­‌های واگرایی مرتبط با تمایزات اجتماعی- فرهنگی منطقه با پیکره واحد سرزمینی؛ ۴) عدم تنظیم و ترمیم روابط سیاست خارجی بر بنیان اقتضائات توسعه اقتصادی و تامین منافع ملی و محلی و ۵) ضعف نظام نخبگی و کمبود نیروی انسانی ماهر، متخصص و توسعه­‌گرا. از همین رو متاثر از عدم چاره­جویی برای این علل بنیادین، بسیاری از ایده­‌ها و دورخیزهای توسعه استان دچار سرکوب شده و عقیم مانده است.

ب) خطای سیاست­گذاری: متاثر از خطای بدفهمی مسئله سیستان و بلوچستان و تمرکز بر روی مقابله با «معلول­‌ها» در طی چند دهه اخیر، سه خطای سیاست­‌گذاری زیر در این استان رخ داده است: 1) سردرگمی و اعوجاج تصمیم­‌گیری در خصوص تعیین ارجحیت استراتژی­ توسعه استان که مشتمل بر طیفی از محرومیت­‌زدایی تا استقرار فعالیت­‌های مقیاس ملی و فراملی است؛ 2) تعدد و تفرق دستگاه­‌ها و نهادهای متولی و دست­‌اندرکار در سطوح مختلف ملی تا محلی و 3) عدم برخورداری از یک نقشه راه توسعه مورداجماع. از همین رو اقدامات گسترده ولی متفرق و پراکنده­‌ای که در دهه­‌های اخیر از سوی نهادهای دولتی و غیردولتی در حوزه­‌های مختلف (تامین آب، برق، مدرسه­‌سازی، ساخت مراکز درمانی و …) صورت گرفته، جز تسکین موقت برخی دردها و آلام مردم نتوانسته سیمای فقر و محرومیت را از چهره این استان بزداید.

دومینوی خطاهای سیاست­‌گذاری که با بدفهمی مسئله سیستان و بلوچستان آغاز شده و در ادامه برای چندین دهه از یک سو با غفلت تاریخی از فرآوری مزیت رقابتی این استان (موقعیت ممتاز منطقه­‌ای) متناسب با اقتضائات زمانی و تکنولوژیکی و از سوی دیگر استمرار موازی­‌کار‌ی­‌ها و اغتشاش عملکردی نهادهای مختلف ذ‌ی‌مدخل در فقدان نقشه راه توسعه مورداجماع مواجه بوده، سبب شده است تا عملاً مهم‌ترین و برجسته­‌ترین مولفه توسعه­‌آفرین این منطقه (موقعیت ممتاز منطقه­‌ای)، به دلیل سرمایه­‌گذاری رقبای منطقه­‌ای و فرامنطقه­‌ای (عمان، پاکستان، چین، امارات متحده عربی و …) زائل شده و متعاقب آن بسیاری دیگر از فرصت­‌های توسعه (اعم از گردشگری، کشاورزی گرمسیری، ارائه خدمات ممتاز و برتر) نتواند به شکوفایی و تکامل گردد.

در سال­های اخیر اقدامات و تلاش­‌های متعددی از قبیل استقرار نیروی دریایی ارتش در سواحل مکران (اوائل دهه 1380)، تعریف طرح ویژه توسعه و عمران مکران (اوائل دهه 1390)، استقرار صنایع انرژی­‌بر در سواحل مکران (اواسط دهه 1390)، قانونی کردن تاسیس سازمان توسعه سواحل مکران (مطابق با ماده 68 قانون احکام دائمی برنامه­های توسعه در سال 1396) و لحاظ «توسعه سواحل مکران» به عنوان یکی از شش موضوع خاص برنامه ششم توسعه، در دستور کار نظام برنامه­‌ریزی بوده و متعاقب آن اقدامات و سرمایه­‌گذاری­‌های متعددی به ویژه در بخش جنوبی استان (سواحل مکران) در راستای تحریک توسعه و سرریز آن به پس‌کرانه­‌ها موردتوجه قرار گرفته است. با این حال به سبب آن که این تلاش­‌ها نافرجام مانده و اتفاق محسوسی در سیمای آبادانی استان صورت نگرفته است، مجلس یازدهم دو پیشنهاد را بر روی میز قرار داده و مصرانه در حال پیگیری تحقق آن می­‌باشد: 1) تقسیم استان سیستان و بلوچستان به چهار استان جدید و 2) راه­‌اندازی مجدد سازمان عمران سیستان. در واقع طراحان این دو پیشنهاد چند دلیل اصلی (و نیز چندین دلیل فرعی) زیر را پشتوانه طرح خود اعلام می­‌نمایند: پهناوری استان، ضرورت تسهیل و گسترش ارائه خدمات و امکانات مختلف به مردم و دسترسی مستقیم­ مناطق مختلف استان به بودجه و اعتبارات دولتی دلیلی بر ضرورت تقسیم استان و از سوی دیگر غلبه بر تفرق مدیریتی موجود در اداره امور قلمرو سیستان از طریق تاسیس «سازمان عمران سیستان».

همان طور که ملاحظه می‌­شود هیچ یک از راهکارها و ادله پشتیبان آنها متوجه چاره­‌اندیشی برای رفع علت­‌العلل­‌های توسعه‌نیافتگی استان نبوده و صرفاً تاکید بر ساختارسازی­‌های جدیدی اداری (ایجاد استان­های جدید و یا سازمان توسعه­ای جدید) بوده که ثمری جز ایجاد اختلال در مدیریت یکپارچه قلمرویی استان (از چابهار تا زابل) و افزایش غیرضرور تشکیلات دولت نخواهد داشت. مطابق با بررسی­‌های سازمان امور اداری و استخدامی کشور، ایجاد هر استان جدید 5400 نیروی انسانی شاغل جدید (به طور متوسط 9000 پست سازمانی) و ایجاد هر شهرستان جدید به طور متوسط 2000 نیروی انسانی شاغل جدید به اندازه دولت اضافه خواهد نمود. این در حالی است که بدیهی است توسعه و آبادانی این استان، از رهگذر شیوه‌­های متداول دهه­‌های اخیر در ساختارسازی­‌های اداری زائد، بی­‌توجهی به مسئله استان و فهم درست موضوعات، غفلت راهبردی از پنجره فرصت­‌های فرّار توسعه، آزمون و خطاهای سیاست­‌گذاری و اجرا و تکیه بر «دولت­‌زایی توسعه» میسر نمی­‌شود.

از همین رو پیشنهاد می­‌شود به جای تاکید بر روش‌­هایی که بارها آزمون خود را پس داده‌­اند، اقدامات زیر موردتوجه قرار گیرد: 1) حل نارسائی­‌های نظام اداری استان منتج از فواصل طولانی از طریق افزایش تعداد «فرمانداری­‌های ویژه» و اصلاح اساسی رویه­‌های اداری مرکزگرا؛ 2) تعریف ردیف‌­های بودجه­‌ای تملک دارایی­‌های سرمایه‌­ای مجزا در بودجه سالانه برای هر یک از فرمانداری­‌های ویژه؛ 3) تعریف و طرح‌­ریزی «نظام مدیریت یکپارچه توسعه استان» به منظور ایجاد هم‌­افزایی، هماهنگی و تقسیم کار مبتنی بر وظایف قانونی و مسئولیت­‌های اجتماعی میان تمامی نهادها و ارگان­‌های دولتی، غیردولتی و نظامی ذی‌مدخل در چارچوب نقشه راه توسعه مستخرج از سند آمایش استان، که به بررسی و اجماع سطح استانی (شورای برنامه‌­ریزی و توسعه استان) و سطح ملی (کمیسیون تخصصی شورای‌عالی آمایش سرزمین با عضویت 24 دستگاه اجرایی) رسیده است؛ 4) توسعه دریامحور با دعوت به مشارکت کشورهای همسایه و به ویژه کشورهای محصور در خشکی برای سرمایه‌­گذاری مشترک در بنادر و زیرساخت­‌های ترانزیتی، جلب همکاری و حمایت بلوچ‌­های سراسر دنیا 5) بازآرایی و گره زدن منافع ملی و منافع محلی از طریق ترمیم و تقویت اعتماد مردم محلی، رفع سوءتفاهم­‌ها و تسهیل مشارکت موثر آنها در فرایند اداره امور؛ 6) تبدیل مرز به یک فرصت و اهرم جدید توسعه استان از طریق تبدیل قلمروهای مرزی به کانونی برای صادرات و ارائه خدمات به قلمروهای همجوار (کشورهای همسایه) و پشتیبانی دیپلماتیک برای حل موانع و سوءتفاهم­‌های فیمابین.