راه و بی‌راهه توسعه سیستان و بلوچستان
امیر ثامنی/ رئیس گروه آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه کشور
هرچند سیستان و بلوچستان یکی از «محروم‌ترین» استانهای کشور است، ولی در عین حال یکی از «مستعدترین» استانهای کشور نیز به شمار می‌رود. استانی که «ویروس شهر سوخته»، برعکس ویروس کرونا، این بار به خاطر رعایت فاصله (از قلمروهای درونی کشور، تعامل سازنده با همسایگان، توسعه دریاپایه، امنیت بالنده، توافق عمومی و …) در حال سرایت به سرتاسر آن است: سوختنی بدون آتش!
از عمر نظام برنامه‌ریزی در ایران بیش از هفت دهه گذشته، اما با این حال چیزی حدود دو دهه است که مسئله توسعه سیستان و بلوچستان به یکی از موضوعات و محورهای اصلی اسناد و برنامههای توسعه کشور تبدیل شده و دستگاه‌های مختلف دولتی، نظامی و نهادهای عمومی هر یک به فراخور ماموریت‌ها و مسئولیت‌های اجتماعی خویش در راستای آبادانی استان، خروج از دور باطل توسعه نیافتگی (فقدان امنیت- فقدان زیرساخت- عدم توسعه) و زدودن سیمای آشکار فقر از جای‌جای استان اقدامات متعددی صورت داده‌اند. با این حال علیرغم همه اقدامات صورت گرفته، به جز در مرکز استان، هنوز بخش‌های قابل توجهی از گستره این استان پهناور دهه‌ها و کیلومترها با مناطق دیگر کشور فاصله دارد: چنان که گویی تاریخ استان در دهه ۱۳۶۰ متوقف مانده است! واقعیتی که می‌توان آن را در قالب «خطای بدفهمی مسئله» و «خطای سیاستگذاری» در سیستان و بلوچستان بهتر توضیح داد.
الف) خطای بدفهمی مسئله: واقعیت آن است که مسئله سیستان و بلوچستان هنوز به درستی تعریف نشده و مورد فهم و اجماع قرار نگرفته است؛ از یک‌سو رنگ رخسار محیط حکایت از حال نزار استان و عمق محرومیت‌های گسترده و فقر چندبعدی آن دارد، ولی از سوی دیگر شعارهای پرطمطراق و تصویرسازیهای بلندپروازانه ارائه شده از آمادگی استان برای استقرار نقش‌های ملی و فراملی در آیندهای نزدیک خبر می‌دهد: نامعادله‌ای که تعدد متغیرهای آن حل آن را از روش‌های معمول ناممکن ساخته است!
روایت‌های موجود درباره مسئله سیستان و بلوچستان با دو عارضه مواجه است: اول آنکه در تبیین علل عقب‌افتادگی و توسعه‌نیافتگی غالباً معطوف به «معلول‌ها» بوده و نتوانسته یا نخواسته به درستی «علت‌ها» یا به عبارت بهتر «علت‌العلل‌ها» را نشانه بگیرد و دوم آنکه در تصویرسازی قابلیت‌های توسعه استان، به طور مبالغه‌آمیزی به تنوع و تعدد منابع، مزایا و فرصت‌های توسعه اشاره شده است. روایت‌هایی که در شق نخست تنها به پوسته مسائل و مشکلات از جمله ضعف شدید امکانات و خدمات اولیه موردنیاز مردم، بیکاری گسترده، قاچاق، مواد مخدر، تنش آبی شدید و … پرداخته و در شق دوم نیز به دنبال شیرین کردن دهن با حلوا حلوا گفتن هستند!
به طور کلی اینکه چرا علیرغم تاکیدات و اقدامات قابل توجه مقامات و مسئولین کشور، این استان هنوز نتوانسته از تله محرومیت و دور باطل توسعه‌نیافتگی خارج شود را باید در علت‌العلل‌های زیر جست‌وجو نمود: ۱) تغافل‌ها و تعلل‌های صورت گرفته در فرآوری موقعیت ممتاز منطقه‌ای استان که همواره پیشران آبادانی و رونق منطقه در دوره‌های پیشین بوده است؛ ۲) عقب‌ماندگی تکنولوژیک کشور و کمبود سرمایه و منابع مالی موردنیاز برای غلبه بر جبر جغرافیایی طبیعت (اعم از تامین آب، ایجاد زیرساختهای بندری و ترانزیتی و جلوگیری از بیابانزایی) و نیز توسعه و تکمیل نظام هم‌پیوند زیرساخت‌ها با قلمروهای درونی و برونی کشور؛ ۳) برخی سوءتفاهم‌ها و شائبه‌های واگرایی مرتبط با تمایزات اجتماعی- فرهنگی منطقه با پیکره واحد سرزمینی؛ ۴) عدم تنظیم و ترمیم روابط سیاست خارجی بر بنیان اقتضائات توسعه اقتصادی و تامین منافع ملی و محلی و ۵) ضعف نظام نخبگی و کمبود نیروی انسانی ماهر، متخصص و توسعه‌گرا. از همین رو متاثر از عدم چارهجویی برای این علل بنیادین، بسیاری از ایده‌ها و دورخیزهای توسعه استان دچار سرکوب شده و عقیم مانده است.
ب) خطای سیاستگذاری: متاثر از خطای بدفهمی مسئله سیستان و بلوچستان و تمرکز بر روی مقابله با «معلول‌ها» در طی چند دهه اخیر، سه خطای سیاستگذاری زیر در این استان رخ داده است: ۱) سردرگمی و اعوجاج تصمیم‌گیری در خصوص تعیین ارجحیت استراتژی توسعه استان که مشتمل بر طیفی از محرومیت‌زدایی تا استقرار فعالیت‌های مقیاس ملی و فراملی است؛ ۲) تعدد و تفرق دستگاه‌ها و نهادهای متولی و دست‌اندرکار در سطوح مختلف ملی تا محلی و ۳) عدم برخورداری از یک نقشه راه توسعه مورداجماع. از همین رو اقدامات گسترده ولی متفرق و پراکنده‌ای که در دهه‌های اخیر از سوی نهادهای دولتی و غیردولتی در حوزه‌های مختلف (تامین آب، برق، مدرسه‌سازی، ساخت مراکز درمانی و …) صورت گرفته، جز تسکین موقت برخی دردها و آلام مردم نتوانسته سیمای فقر و محرومیت را از چهره این استان بزداید.
دومینوی خطاهای سیاستگذاری که با بدفهمی مسئله سیستان و بلوچستان آغاز شده و در ادامه برای چندین دهه از یک سو با غفلت تاریخی از فرآوری مزیت رقابتی این استان (موقعیت ممتاز منطقه‌ای) متناسب با اقتضائات زمانی و تکنولوژیکی و از سوی دیگر استمرار موازی‌کار‌ی‌ها و اغتشاش عملکردی نهادهای مختلف ذیمدخل در فقدان نقشه راه توسعه مورداجماع مواجه بوده، سبب شده است تا عملاً مهم‌ترین و برجسته‌ترین مولفه توسعه‌آفرین این منطقه (موقعیت ممتاز منطقه‌ای)، به دلیل سرمایه‌گذاری رقبای منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای (عمان، پاکستان، چین، امارات متحده عربی و …) زائل شده و متعاقب آن بسیاری دیگر از فرصت‌های توسعه (اعم از گردشگری، کشاورزی گرمسیری، ارائه خدمات ممتاز و برتر) نتواند به شکوفایی و تکامل گردد.
در سالهای اخیر اقدامات و تلاش‌های متعددی از قبیل استقرار نیروی دریایی ارتش در سواحل مکران (اوائل دهه ۱۳۸۰)، تعریف طرح ویژه توسعه و عمران مکران (اوائل دهه ۱۳۹۰)، استقرار صنایع انرژی‌بر در سواحل مکران (اواسط دهه ۱۳۹۰)، قانونی کردن تاسیس سازمان توسعه سواحل مکران (مطابق با ماده ۶۸ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه در سال ۱۳۹۶) و لحاظ «توسعه سواحل مکران» به عنوان یکی از شش موضوع خاص برنامه ششم توسعه، در دستور کار نظام برنامه‌ریزی بوده و متعاقب آن اقدامات و سرمایه‌گذاری‌های متعددی به ویژه در بخش جنوبی استان (سواحل مکران) در راستای تحریک توسعه و سرریز آن به پس‌کرانه‌ها موردتوجه قرار گرفته است. با این حال به سبب آن که این تلاش‌ها نافرجام مانده و اتفاق محسوسی در سیمای آبادانی استان صورت نگرفته است، مجلس یازدهم دو پیشنهاد را بر روی میز قرار داده و مصرانه در حال پیگیری تحقق آن می‌باشد: ۱) تقسیم استان سیستان و بلوچستان به چهار استان جدید و ۲) راه‌اندازی مجدد سازمان عمران سیستان. در واقع طراحان این دو پیشنهاد چند دلیل اصلی (و نیز چندین دلیل فرعی) زیر را پشتوانه طرح خود اعلام می‌نمایند: پهناوری استان، ضرورت تسهیل و گسترش ارائه خدمات و امکانات مختلف به مردم و دسترسی مستقیم مناطق مختلف استان به بودجه و اعتبارات دولتی دلیلی بر ضرورت تقسیم استان و از سوی دیگر غلبه بر تفرق مدیریتی موجود در اداره امور قلمرو سیستان از طریق تاسیس «سازمان عمران سیستان».
همان طور که ملاحظه می‌شود هیچ یک از راهکارها و ادله پشتیبان آنها متوجه چاره‌اندیشی برای رفع علت‌العلل‌های توسعه‌نیافتگی استان نبوده و صرفاً تاکید بر ساختارسازی‌های جدیدی اداری (ایجاد استانهای جدید و یا سازمان توسعهای جدید) بوده که ثمری جز ایجاد اختلال در مدیریت یکپارچه قلمرویی استان (از چابهار تا زابل) و افزایش غیرضرور تشکیلات دولت نخواهد داشت. مطابق با بررسی‌های سازمان امور اداری و استخدامی کشور، ایجاد هر استان جدید ۵۴۰۰ نیروی انسانی شاغل جدید (به طور متوسط ۹۰۰۰ پست سازمانی) و ایجاد هر شهرستان جدید به طور متوسط ۲۰۰۰ نیروی انسانی شاغل جدید به اندازه دولت اضافه خواهد نمود. این در حالی است که بدیهی است توسعه و آبادانی این استان، از رهگذر شیوه‌های متداول دهه‌های اخیر در ساختارسازی‌های اداری زائد، بی‌توجهی به مسئله استان و فهم درست موضوعات، غفلت راهبردی از پنجره فرصت‌های فرّار توسعه، آزمون و خطاهای سیاستگذاری و اجرا و تکیه بر «دولت‌زایی توسعه» میسر نمی‌شود.
از همین رو پیشنهاد می‌شود به جای تاکید بر روش‌هایی که بارها آزمون خود را پس داده‌اند، اقدامات زیر موردتوجه قرار گیرد: ۱) حل نارسائی‌های نظام اداری استان منتج از فواصل طولانی از طریق افزایش تعداد «فرمانداری‌های ویژه» و اصلاح اساسی رویه‌های اداری مرکزگرا؛ ۲) تعریف ردیف‌های بودجه‌ای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مجزا در بودجه سالانه برای هر یک از فرمانداری‌های ویژه؛ ۳) تعریف و طرح‌ریزی «نظام مدیریت یکپارچه توسعه استان» به منظور ایجاد هم‌افزایی، هماهنگی و تقسیم کار مبتنی بر وظایف قانونی و مسئولیت‌های اجتماعی میان تمامی نهادها و ارگان‌های دولتی، غیردولتی و نظامی ذیمدخل در چارچوب نقشه راه توسعه مستخرج از سند آمایش استان، که به بررسی و اجماع سطح استانی (شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان) و سطح ملی (کمیسیون تخصصی شورای‌عالی آمایش سرزمین با عضویت ۲۴ دستگاه اجرایی) رسیده است؛ ۴) توسعه دریامحور با دعوت به مشارکت کشورهای همسایه و به ویژه کشورهای محصور در خشکی برای سرمایه‌گذاری مشترک در بنادر و زیرساختهای ترانزیتی، جلب همکاری و حمایت بلوچ‌های سراسر دنیا ۵) بازآرایی و گره زدن منافع ملی و منافع محلی از طریق ترمیم و تقویت اعتماد مردم محلی، رفع سوءتفاهم‌ها و تسهیل مشارکت موثر آنها در فرایند اداره امور؛ ۶) تبدیل مرز به یک فرصت و اهرم جدید توسعه استان از طریق تبدیل قلمروهای مرزی به کانونی برای صادرات و ارائه خدمات به قلمروهای همجوار (کشورهای همسایه) و پشتیبانی دیپلماتیک برای حل موانع و سوءتفاهم‌های فیمابین.