پیچیده، نگران‌کننده و اغلب بحرانی، واژگانی هستند که اغلب اوقات برای توصیف وضع اشتغال کشور به‌کار برده می‌شود. حوزه‌ای تعیین‌کننده که در هر دو قسمت عرضه و تقاضای آن، همیشه یک پای آن لنگ می‌زده و از سیاست‌گذار و قانون‌گذار و مجری هر که آمده برنامه‌ای برای حل این مشکل و تنظیم ورودی و خروجی بازار کار ریخته یا چیده، اما مشکل همچنان به قوت خود باقی است. قوانین بازنشستگیهای پیش از موعد که از اوایل انقلاب تاکنون وارد ادبیات قانون‌گذاری کشور شده، ترجمان اکثر راهکارهایی بوده که برای حل مشکلات بازار کار اندیشیده شده‌اند، اما اغلب نیز به قیمت فشار بر جریان منابع مالی و مصارف سازمان تامین‌اجتماعی تمام شده‌اند. براساس پژوهشی که اخیر در موسسه عالی پژوهش تامین‌اجتماعی انجام شده، از سال58 تا 95، 138قانون مرتبط با سازمان تامین‌اجتماعی در مجلس به تصویب رسیده که در اکثر آن‌ها این سازمان ناخواسته بار مسئولیت دولت در زمینه اشتغال را به دوش گرفته است. تا آنجا که تحمیل انواع تعهدات مالی اضافی در قالب بازنشستگیهای پیش از موعد و دیگر امتیازهای حمایتی بر عدم تعادل اوضاع مالی این سازمان افزوده و حالا چند صباحی است رشد تعداد بازنشستگان از بیمه‌شدگان پیشی گرفته و نقدینگی نیز کفاف هزینه‌ها را نمی‌دهد. در مبانی نظری حاکم بر صندوق‌ها گفته می‌شود هروقت شاخص‌ها به سمت بحرانی شدن میل کردند، با اصلاح پارامترهای سیستمی می‌توان پایداری مالی را دوباره برقرار کرد. درباره سازمان تامین‌اجتماعی یافته مطالعه‌ای جدید نشان می‌دهد، تصویب انواع قوانین حمایتی و بازنشستگی پیش از موعد گاه و بیگاه، چطور پارامترهای سیستمی را در خلاف جهت تغییر داده است. حسین مشیری، مدیرکل آمار و محاسبات سازمان تامین‌اجتماعی به اتفاق همکارانشان در پژوهشی که اخیرا انجام داده‌اند، بار مالی حدود 40 قانون و مقررات در حوزه بازنشستگیهای پیش از موعد مصوب سال‌های 58 تا 95 را محاسبه کرده‌اند و به قیمت امروز یعنی 53.7 هزار میلیارد تومان رسیده‌اند. عددی که او و بسیاری از آگاهان دیگر می‌گویند به‌مثابه ضربه‌ای مهلک روند رسیدن سازمان تامین‌اجتماعی را به نقطه سربه‌سری شتاب بخشیده و آن را تا چه اندازه آسیب‌پذیر کرده است. در ادامه به بخش‌هایی از یافته‌های این مطالعه که هفته گذشته در نشستی با نام «ارزیابی مالی قوانین تاثیرگذار بر جریان منابع و مصارف سازمان تامین‌اجتماعی» ارائه شد، اشاره می‌شود.
تقلیل رفاه به قوانین حمایتی
واقعیت این است که بحران‌ها و نوسانات اقتصادی به‌خصوص جنگ تحمیلی، بیکاری، رکود و رشد ناموزون سطح دستمزدها در کنار افزایش مستمری‌بگیری و انتظارات فزاینده اجتماعی برای حمایت از اقشار خاص طی چهار دهه گذشته سازمان تامین‌اجتماعی را به‌شدت آسیب‌پذیر کرده و همه تقریبا به این نتیجه رسیده‌اند که این سازمان بدون درک صحیح از میزان و اندازه بار تحمیل شده قادر به فعالیت نیست. با اینکه بند «ج» ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی به روشنی بیان کرده اجرای تصمیم‌ها و احکام دولت برای کاهش منابع یا افزایش مصارف و تعهدات صندوق‌ها و موسسات بیمه‌ای، وابسته به تامین منابع مالی معادل آن باشد، طی سالیان طولانی، قوانینی حمایتی به تصویب رسیده که شرایط بازنشستگی را آسان‌تر کرده و همین موضوع ضمن کاهش منابع دریافتی، مصارف این سازمان را افزایش داده است.
مجلس اول و اعطای معافیت‌ها و امتیازها
بررسی عملکرد ادوار مختلف مجلس شورای اسلامی درباره تصویب قوانین و مقررات مرتبط با تامین‌اجتماعی تامل‌برانگیز است. با تغییر نظام سیاسی و حوادث و رخدادهای مرتبط با شکل‌گیری مجلس اول شورای اسلامی، نظام کار و تامین‌اجتماعی
برای بزرگنمایی آمار کلیک کنید.
نیز به‌عنوان یکی از خرده‌نظام‌های اصلی نظام اجتماعی، متاثر شد. در نظام سیاسی جدید، باور بر این بود که افراد دارای سابقه مبارزه سیاسی یا صدمه‌دیده در اثر جنگ باید از حمایت‌های تامین‌اجتماعی برخوردار شوند. در این دوره اکثر قوانین مصوب، در واقع لوایحی هستند که دولت به مجلس برد و از طرفی نیز در بیشتر قوانین، مضامینی از حمایت‌های بیمه‌ای در آن‌ها گنجانده شد. در آن زمان به‌دلیل تازه تاسیس بودن سازمان تامین‌اجتماعی و نیز وضعیت مالی مناسب آن، در ذهن طراحان لایحه‌ها مخاطره مالی آینده قابل تصور نبود، بنابراین بیشتر قوانین پیش از آنکه برای تقویت و آماده‌سازی سازمان تامین‌اجتماعی برای روبه‌رو شدن با مشکلات و چالش‌های بعدی باشند، در راستای بهره‌مندی جامعه هدف از مواهب بیمه‌ای بود که متعاقب آن، گروه‌های خاصی زیر پوشش بیمه تامین‌اجتماعی قرار گرفتند و برخی معافیت‌ها و امتیازات نیز به کارگاه‌های کوچک، ازکارافتادگان و… داده شد. صورت‌بندی قوانین در این دوره بدین صورت است که از مجموع قوانین و مقررات پیرامون تامین‌اجتماعی، بیش از نصف آن‌ها درباره حمایت‌های بیمه‌ای نظیر افزایش مستمری بازنشستگی، معافیت‌های کارفرمایی، بخشودگی جرائم، افزایش مستمری‌ها و زیر پوشش بردن اقشار جدید است که همگی نیز بر کاهش درآمدهای تامین‌اجتماعی و افزایش تعهدات آن موثر بوده‌اند.
رویکرد هزینه‌آفرین مجلس دوم
در مجلس دوم که مصادف با جنگ و پاره‌ای از بحران‌های سیاسی و اجتماعی بود، مجلس پرکارتر شد و قوانین بسیار تاثیرگذاری در حوزه تامین‌اجتماعی به تصویب رساند که آثار پاره‌ای از آن‌ها بعد از چند دهه هنوز دیده می‌شود. رویکرد کلی همچنان همانند دوره قبل، دایر بر مدار افزایش جمعیت زیر پوشش سازمان تامین‌اجتماعی و واردکردن اقشار جدید به این سازمان، حمایت‌های بیمه‌ای و قوانین تسهیل‌گر برای بیمه‌پردازی است. رویکرد این دوره را می‌توان رویکردی هزینه‌آفرین یا حداقل کاهش‌دهنده درآمدهای سازمان تامین‌اجتماعی نامید. به‌گونه‌ای که تقریبا سه‌چهارم قوانین مصوب این دوره در حوزه مسائل تامین‌اجتماعی از طرف دولت پیشنهاد شد که نشان‌دهنده نوعی خاص از تلقی و نگاه به تامین‌اجتماعی است. در این دوره ظن غالب این بود که تامین‌اجتماعی سازمانی دارای ذخیره مالی فراوان و پایان‌ناپذیر است که همه مردم باید از آن بهرمند باشند یا اینکه بهره‌مندان از مزایای آن باید به میزانی بیش از آنکه قانون مقرر کرده، از حمایت‌ها برخوردار شوند. نگاهی به عناوین و متون قوانین در این دوره نشان می‌دهد که بازنشستگیهای پیش از موعد، نقل انتقال حق‌بیمه، بیمه بیکاری، معافیت‌های بیمه‌ای و قرارگرفتن اقشار جدید زیر چتر حمایت بیمه‌ای، جزء مهم‌ترین موضوعات مطرح شده در دوره دوم هستند.
دوره پیشرفت بزرگ
در دوره مجلس سوم شورای اسلامی، که تقریبا با پایان جنگ هم‌زمان بود، رویکرد حاکم بر فضای کلی کشور اگرچه توسعه‌محور و نوسازانه بود و اولین قانون برنامه توسعه‌ای کشور نیز نگارش و به تصویب رسید، اتفاقاتی که در حوزه تامین‌اجتماعی رخ دادند، با دو دوره قبل تفاوت ماهوی چندانی نداشت. همچنان موضوع حمایت‌های بیمه‌ای در صدر قوانین مصوب قرار دارند و به همین ترتیب تکالیف جدیدی برای سازمان تامین‌اجتماعی تعیین شد. در این دوره قانون کار، بازنویسی شد، قانون بیمه بیکاری و قانون تمدید مهلت قانون بازنشستگی پیش از موعد به تصویب رسیدند که منجر به تحولات بزرگی در حوزه تامین‌اجتماعی شدند. در این دوره مانند ادوار گذشته نیمی از قوانین مرتبط با تامین‌اجتماعی از دولت به مجلس رفت، اما در نهایت با اصلاحاتی که در قوانین بودجه صورت گرفت، تنها پنج مورد باقی ماند. در حقیقت در این دوره، دولت ارائه لوایح را کمی برنامه‌دار‌تر کرد و این در مقایسه با دوره قبل که هفده لایحه در حوزه تامین‌اجتماعی به تصویب رسید، پیشرفتی بزرگ محسوب می‌شود.
سنت تصویب قوانین حمایتی
مجلس چهارم در شرایطی آغاز به کار کرد که دولت سازندگی سیاست خود را بر جبران خرابی‌ها و نابسامانی‌های اقتصادی بعد از جنگ گذاشته بود. مروری اجمالی بر قوانین مصوب در این دوره حکایت از آن دارد که گرچه جهت‌گیری اساسی، زمینه‌سازی برای بهبود شرایط کار و تولید و به تبع آن اشتغال بود، اغلب قوانینی که در حوزه تامین‌اجتماعی تصویب شدند باز هم قالب لایحه‌ای داشتند و به عبارتی باید گفت در این دوره با وجود گذشت بیش از دو دهه از فعالیت سازمان تامین‌اجتماعی، طرح و تصویب قوانین با رویکرد حمایتی به شکل یک سنت درآمد. در این دوره شعاع دایره پوشش تامین‌اجتماعی به اقشار غیرکارگر رسید، کاهش طول خدمت کارگران در مشاغل سخت و زیان‌آور مطرح و تسهیلات رفاهی و حمایتی برای کارگران در نظر گرفته شد. باید اذعان کرد موضوع بازنشستگی پیش از موعد که در قالب سه قانون مطرح شد، در وهله نخست با توجه به دغدغه‌مندی دولت و مجلس برای حمایت از بدنه اشتغال کشور، در افکارعمومی و محافل رسمی اقدامی مثبت جلوه می‌کرد، اما باید توجه کرد که صندوق در آن زمان جدید بود و تصویب قوانین تعهدزای جدید، پیامدهای غیرمنطقی فراوانی برای آن ایجاد کرد.
مجلس ششم و پایان دوره تشتت در حوزه رفاه
در دوره پنجم مجلس، هدف دولت و مجلس بهبود شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور پس از یک دوره سازندگی بود که شامل مسائل رفاه و بیمه‌های اجتماعی نیز می‌شد. علاوه بر قوانین بودجه سالیانه کشور، در دوره پنجم، دولت با رویکرد حمایتی از افراد فاقد بیمه، شرایط توسعه سطح پوشش افراد در برخی رسته‌های شغلی را فراهم کرد. شاید در ابتدا تصور شود بالا بردن سطح جامعه زیر پوشش، از جهت افزایش بیمه‌شدگان نتیجه‌ای مثبت برای صندوق در پی خواهد داشت، پایبند نبودن دولت به تعهداتش در پرداخت تعهدات بیمه‌ای و مکلف دانستن سازمان به ارائه خدمات بیمه‌ای، عوارض سنگینی در دوره‌های بعد برای تامین‌اجتماعی به‌جا گذاشت. مجلس در این دوره نیز همچنان رویکرد نهایی‌اش بالا بردن سطح پوشش بیمه‌ای بود. دوره ششم را می‌توان از این نظر که متعاقب دو جریان مهم سیاسی (دولت سازندگی با رویکردی اقتصادی و تکنوکراتیک و دولت اصلاحات با رویکرد توسعه سیاسی و اجتماعی) بود، مهم تلقی کرد. در این دوره برخلاف دوره‌های قبل که دیدگاه‌ها یک‌دست و از جنس حمایتی- بیمه‌ای بود، رویکردی نسبتا متفاوت به بحث‌‌های تامین‌اجتماعی حاکم شد. در این دوره علاوه بر قانون بیمه کارگران ساختمانی و تدوین و اصلاح قوانین در حوزه مشاغل سخت و زیان‌آور، ازکارافتادگان، نقل‌وانتقال سوابق بیمه‌ای، بازنشستگی جانبازان، نظام هماهنگ حقوق بازنشستگی و… قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی نیز به تصویب رسید که در حقیقت این حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی را که تا آن زمان صورت‌بندی و چارچوبی متشتت و به‌هم ریخته داشت، در یک بسته مشخص ارائه کرد.
تصویر تامین‌اجتماعی در آینه دگرگونی ساختارها
در دوره مجلس هفتم، با وجود گذشت حدود سه دهه از تصویب قانون تامین‌اجتماعی و علنی شدن مشکلات این حوزه، هیچ عزمی از جانب دولت و مجلس برای ایجاد اصلاحات در نظام تامین‌اجتماعی دیده نشد. در این دوره که همکاری دولت (نهم) و نهاد قانون‌گذار به اوج رسیده بود، قوانین هزینه‌زای زیادی در حوزه تامین‌اجتماعی به تصویب رسید. اگرچه قانون برنامه چهارم توسعه تا حدودی مضامینی از نظام تامین‌اجتماعی چندلایه که جای خالی آن مدت‌ها احساس می‌شد، را در خود داشت، اما این قانون هیچ‌گاه به اجرا درنیامد و با وجود قانون ساختار نظام جامع رفاه، در حوزه مدیریت سازمان تامین‌اجتماعی و دیگر صندوق‌های بیمه‌ای، تغییرات مدیریتی زیاد شد، بدهی‌های دولت افزایش یافت و قوانین دارای بار مالی بسیاری از جمله پوشش بیمه‌ای برای گروه‌های جدید مانند قالی‌بافان به تصویب رسید. حد فاصل زمانی شروع و اتمام کار مجلس شورای اسلامی در دوره هشتم برخلاف دوره‌های قبل برای نظام رفاه و تامین‌اجتماعی حائز اهمیت است. در فاصله چهار ساله مجلس هشتم، رویکرد کلی از حالت نظام چندلایه و تامین‌اجتماعی برای اقشار مردم به اقتضای وضعیت شغلی و معیشتی آن‌ها، به پرداخت‌های نقدی و حمایتی آشکار تغییر یافت. تحول دیگر در نظام بوروکراتیک رفاه و تامین‌اجتماعی بود که از دل آن، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بیرون آمد. وزارتخانه‌ای که تعیین نشدن وظایف و اختیارات آن پس از گذشت چندین سال، نشانه‌ای آشکار از کم‌اهمیت بودن نظام رفاه تامین‌اجتماعی در کشور است. در این دوره همانند دوره‌های پیشین اقشار و گروه‌های جدیدی به سازمان تامین‌اجتماعی تحمیل می‌شدند و تعهدات این سازمان بیش از پیش فزونی یافت که تقریبا تا ابتدای دوره دهم مجلس نیز همین روند ادامه داشت. در تحلیل کلی باید گفت روزمرگی و نداشتن دورنما، غفلت از سیاست‌گذاری دقیق، مدون و زمانمند مخاطراتی بوده که در تمام این سال‌ها نظام تامین‌اجتماعی را به‌شدت تهدید کرده و هزینه‌های زیادی به این سازمان تحمیل کرده است.
تصویب 40 قانون بازنشستگی پیش از موعد
طی چهار دهه گذشته (58 تا 95) حدود 138 قانون در حوزه سازمان تامین‌اجتماعی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده که محاسبه بار مالی آن‌ها در بخش‌های بیمه‌ای و درمانی به‌سادگی امکان‌پذیر نیست. بررسی‌های عمیق‌تر نشان می‌دهد تعداد زیادی از این قوانین با تغییر شرایط بازنشستگی و تخفیف در سن و سابقه افراد، با عناوین مختلف به تصویب رسیده‌اند که ما از آن‌ها به‌عنوان بازنشستگیهای پیش از موعد یاد می‌کنیم. اگر مبنا را بر کد برقراری مستمری بازنشستگی بگذاریم، 40 قانون با بازنشستگیهای پیش از موعد احصا می‌شود و براساس یافته‌های تحقیق، حدود 634 هزار نفر از مجموع بازنشستگان تامین‌اجتماعی طی این سال‌ها از این نوع بازنشستگی‌ها منتفع شده‌اند. محاسبات نشان می‌دهد مجموع بار مالی ناشی از اجرای این قوانین (به ارزش سال95)، 7/53هزار میلیارد تومان می‌شود. منظور از بار مالی، مقدار حق‌بیمه‌‌های پرداخت نشده به سازمان تامین‌اجتماعی و مستمری‌های پرداخت شده از جانب این سازمان تا زمان رسیدن به سن معمول بازنشستگی است. یعنی بار مالی سرانه به‌ازای هر فردی که زودتر بازنشسته شده، 7/84میلیون تومان طی 40 سال است. برای نمونه اساس برقراری «قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 (با سابقه متوالی)» درباره مشاغل سخت و زیان‌آور با 757/176 نفر بازنشسته، در میان قوانین مصوب مجلس، بیشترین فراوانی را دارد و 28درصد بازنشستگان پیش از موعد را تشکیل می‌دهد. افرادی که طبق این کد بازنشسته شده‌اند، به‌طور متوسط از 6/7سال سابقه ارفاقی بهره‌مند شده‌اند و مجموع بار مالی ناشی از اجرای این نوع از بازنشستگی‌ها سه هزار میلیارد تومان برآورد شده است. رتبه دوم بیشترین بازنشستگیهای پیش از موعد مربوط به بخش‌نامه 65 مستمری‌ها درباره قانون تعیین‌تکلیف است که از این محل 129هزار نفر بازنشسته شده‌اند که معادل 20درصد کل بازنشستگان پیش از موعد است. رتبه سوم بیشترین فراوانی بازنشستگی نیز براساس «ماده10 قانون تنظیم‌بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع» برقرار شده که حدود 12درصد از بازنشستگان پیش از موعد را شامل می‌شود.
در مجموع یکی از تاثیرات بازار کار بر سازمان تامین‌اجتماعی را می‌توان تصویب قوانین و مقررات خارج از اصول کارکردی و قواعد حاکم بر فعالیت آن بیان کرد. مبانی قانونی و تعهدات سازمان تامین‌اجتماعی، در حال حاضر همان است که در قانون مصوب سال 1354 آمده، اما طی سالیان، اضافات و الحاقاتی به این قانون انجام گرفته که بعضا به دلیل پیش‌بینی نشدن منابع لازم برای مصارف ایجاد شده، مشکلاتی در نظام تامین مالی سازمان تامین‌اجتماعی پدید آورده است. قوانینی که بنا بر ملاحظات و مصالح روز کشور وضع شده‌اند، اما تاثیر آن‌ها بر جریان منابع و مصارف نادیده گرفته می‌شوند. طبیعی است هرگونه بحران در سازمان تامین‌اجتماعی، به لحاظ حجم و گستردگی خدمات و تعهدات از یک‌سو و جمعیت تحت‌پوشش اعم از بیمه‌شده و مستمری‌بگیر تاثیری بنیادی بر نظام اقتصادی کلان کشور خواهد داشت. ممکن است این قوانین و مقررات در برخی موارد قوانین خوبی در زمان خودشان بوده‌اند و نیت درستی را دنبال می‌کردند، اما در سال‌های بعد همین قوانین تعادل منابع و مصارف سازمان تامین‌اجتماعی را به‌هم زده‌اند. بر همین اساس تعطیلی تمامی قوانین مغایر با اصول بیمه‌ای و رعایت دقیق قانون مترقی ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی و حرکت به‌سوی اصلاحات پارامتریک، از ضرورت‌های مقابله با بحران بازنشستگی در کشور است.
