حداقل مستمری (پایه): حفاظت در برابر فقر سالمندی و سنگ بنای لازم برای اصلاحات بیشتر

رشد جمعیت آلمان در دهه های آینده، اصلاحات پایه ای در حقوق بازنشستگی این کشور را ضروری می سازد. با این حال تا کنون تمایلی به ارائه پیشنهادات موثر در این حوزه به ویژه از سوی احزابی که بر مسند قدرت هستند، ایجاد نشده و این احزاب نیاز به اقدامات گسترده در این زمینه را چندان ضروری نمی بینند. از سوی دیگر برخی احزاب اپوزسیون ایده های -جهت دار تری- را برای افراد سالمند با درآمد پایین تر ارائه می کنند. اما نگاهی به کشورهای همسایه آلمان از جمله اتریش و هلند نمایانگر مسیری متفاوت است. یکی از ابزارهای این دو کشور در زمینه بازنشستگی، مستمری حداقلی است که می تواند تضمین کننده امنیت مالی بوده و به تعادل اجتماعی کمک کند.

بیمه بازنشستگی قانونی با چالش های جمعیتی بزرگی مواجه است. در حال حاضر در آلمان به ازای هر 36 نفر که 65 سال یا بیشتر سن دارند، حدود 100 نفر بین 20 تا 65 سال وجود دارد. یعنی نسبت وابستگی سالمندان در این کشور، 36 درصد است. اما بر اساس برآوردهای فعلی، نسبت وابستگی سالمندان تا سال 2030 به حدود 47 درصد و تا سال 2040 حدوداً به 53 درصد خواهد رسید. بنابراین، پتانسیل نیروی کار نسبت به افرادی که مستمری دریافت می کنند، به میزان قابل توجهی کاهش یافته و فشار مالی بر سیستم بازنشستگی و احتمال اصلاحات بیشتر بازنشستگی به طور قابل پیش بینی افزایش خواهد یافت. بر این اساس چالش پیش روی سیاستمداران، علاوه بر پایداری مالی سیستم های پرداخت مشارکتی[1]، حفظ عملکرد حمایتی و توسعه بیشتر مستمری بازنشستگی در آن واحد است.

در این راستا بررسی ها و تخمین ها نمایانگر آن است که بدون اصلاحات بیشتر، سطح امنیت اقتصادی افراد از 48.2 درصد در سال 2020 به 45 درصد تا سال 2034 کاهش می یابد. با این حال، سازوکار حفظ پایداری مستمری ها تنها مربوط به میانگین حقوق بازنشستگی نبوده بلکه در ارتباط با اجتناب از فقر در دوران سالمندی نیز هست. بر این اساس داده ها نمایانگر آن است که خطر ابتلا به فقر در دوران سالمندی در سال‌ های اخیر افزایش یافته است (شکل 1) و در سال ‌های آینده نیز به طور قابل توجهی روندی صعودی خواهد داشت. این مسئله اولاً به سبب اصلاحات مستمری بازنشستگی در سال های اخیر رخ داده است. زیرا با کاهش سطح مستمری بازنشستگی، فقر سالمندان افزایش می یابد. ثانیاً، این تأثیر با تغییرات در بازار کار، به ویژه با افزایش مشاغلی که از تأمین اجتماعی برخوردار نیستند (خوداشتغالی انفرادی، مشاغل کوچک، کارگران جمعی) و گسترش مشاغل کم دستمزد تقویت می شود. این مسئله به ویژه برای افرادی که مشاغل فصلی دارند، قادر به کار نیستند یا برای مدت طولانی به صورت پاره وقت کار کرده اند، والدین مجرد، افرادی که تحصیلات پایین تری دارند، افراد با وضعیت سلامتی پایین تر یا مهاجران، خطر بیشتری دارد. این در حالیست که گروه های مذکور عموماً مطالبات کمتری نیز نسبت به طرح های بازنشستگی شرکتی یا خصوصی دارند.

اصلاحات بازنشستگی از گذشته -به ویژه در زمینه بازنشستگی پایه و بهبود مستمری از کارافتادگی- تاکنون نتوانسته اند به حد کافی مشکل فقر در دوران سالمندی را حل کنند. برای مثال مستمری پایه بر گروه خاصی از بیمه شدگان با سابقه بیمه طولانی و درآمد کم تمرکز دارد و تنها وضعیت درآمدی این گروه را بهبود می بخشد.

منبع: Mikrozensus

شکل شماره یک: نرخ خطر فقر افراد بالای 65 سال در آلمان (بر حسب درصد)

با این حال، بسیاری از گروه هایی که فقیر به شمار می روند به این مزایا دسترسی ندارند. از جمله افرادی که ظرفیت درآمدی آنها به دلایل مختلف کاهش یافته است، از مستمری پایه بهره مند نمی شوند. بعلاوه با وجود بهبود مستمری از کارافتادگی، خطر فقر در این گروه هنوز 30 درصد است. لازم به ذکر است که حتی تأمین پایه در دوران سالمندی نیز مشکل فقر در این دوران را حل نمی کند. نرخ بالای عدم استفاده از این مزیت، که بیش از 50 درصد تخمین زده می ‌شود، به این معنی است که امنیت اجتماعی پایه -چه به دلیل انگ اجتماعی، پیچیدگی یا هزینه برنامه- از رسیدن به همه کسانی که استحقاق آن را دارند، فاصله زیادی دارد (شکل 2).

منبع: SOEPv34, eigene Berechnungen (vgl. Fußnote 7).

شکل شماره دو: درصد عدم استفاده از تأمین پایه و اولیه در بین تمام ذینفعان (بر اساس سن، سطح تقاضا و منطقه)

پیشنهادات طرفین (احزاب)

دولت های آینده در آلمان نه تنها با چالش های مالی ناشی از سالمندی جامعه مواجه اند، بلکه همچنین باید سیستم بازنشستگی را به گونه ‌ای اصلاح کنند که با فقر در دوران سالمندی مقابله کرده و عملکرد امنیت درآمدی را حفظ کند. بر این اساس مفاهیم و برنامه های انتخاباتی همگی بر اهمیت عملکرد امنیت مستمری ها تاکید دارند. با این حال، پیشنهادات اصلاحی به طور قابل توجهی متفاوت بوده و گروه های مختلف را هدف قرار می دهد. بر این مبنا، برخلاف احزاب حاکم کنونی، چهار حزب اپوزسیون نیاز بیشتری به اقدام برای بازنشستگان کم درآمد می بینند. حزب دموکراتیک آزاد (FDP) و حزب بدیل برای آلمان (AFD) کاهش فقر را از طریق اصلاحات در تأمین پایه با ارائه معافیت مالیاتی پیشنهاد می کنند.

بر این اساس حزب دموکراتیک آزاد پیشنهاد می کند که 20 درصد از حقوق بازنشستگی قانونی برای مشمولیت در این مزایا کسر شود و حزب بدیل برای آلمان کاهشی حتی 25 درصدی را در نظر دارد. این امر به طور قابل توجهی دایره افراد دارای حق تأمین پایه را گسترش می دهد و آن را به نوعی مستمری پایه خارج از سیستم بیمه بازنشستگی تبدیل می کند. با این حال، این اصلاحات تنها در صورتی موثر خواهند بود که استفاده از تأمین پایه و اساسی به میزان قابل توجهی افزایش یابد. از سوی دیگر، دو حزب سبز ها و چپ ها خواهان اجرای اصلاحاتی در درون سیستم بازنشستگی و بیشتر در مسیر مستمری پایه در بخش های پایینی سیستم های تامین اجتماعی هستند. سبز ها می خواهند حقوق بازنشستگی پایه را به بازنشستگی تضمینی تبدیل کنند. مفهوم مستمری تضمینی برای تضمین حداقل سطح 30 امتیاز درآمدی- در صورت رسیدن به دوره بیمه معین- در نظر گرفته شده است (استحقاق مستمری بازنشستگی در آلمان بر اساس امتیاز کسب شده توسط فرد و طبق فرمولی خاص محاسبه می شود). حزب چپ یک گام فراتر رفته و خواستار معرفی حقوق بازنشستگی پایه 1200 یورو خالص برای هر نفر در ماه است. این میزان مستمری مربوط به حدود 35 امتیاز درآمدی (در ایالت های غربی آلمان) بدون کسر سهم بیمه اجتماعی یا مالیات است و بنابراین بسیار بالاتر از سطح پیش بینی شده توسط سبز ها است. بنابراین پیشنهادات این دو حزب می تواند تأثیر قابل توجهی بر خطر فقر در دوران سالمندی ایجاد کند. اما با توجه به شرایط موجود صندوق ها و چالش های مالی در حوزه بیمه بازنشستگی در کشور آلمان، تأمین مالی این پیشنهادات به ویژه در مورد پیشنهاد حزب چپ با مشکلات زیادی همراه است و تنها با افزایش قابل توجه نرخ حق بیمه پرداختی یا یارانه مالیاتی قابل اجراست.

 مستمری پایه موثر؛ یادگیری از تجربیات کشورهای همسایه

جنبه حمایت ناکافی توسط سیستم بازنشستگی در دهک های پایین توزیع درآمدی به طور منظم موضوع مقایسه در میان کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی است. بر این اساس در چندین کشور همسایه آلمان ازجمله اتریش و هلند، مستمری حداقلی موثر در سیستم بازنشستگی ادغام شده است. در اتریش، مستمری بازنشستگی در صورت نیاز مالی فرد از طریق مکمل جبرانی در بیمه بازنشستگی قانونی تا آستانه معینی افزایش می ‌یابد و شرط لازم برای افزایش مستمری آن است که فرد حداقل برای 15 سال حق بیمه پرداخت کرده باشد. بر این اساس در سیستم بازنشستگی کشور اتریش درآمدها به شکل خودکار بررسی می شوند -اما دارایی ها مورد بررسی قرار نمی گیرند- سپس اگر درآمد دریافتی (خالص پس از کسر مالیات و حق بیمه) از حد معینی پایین تر باشد، فرد می تواند این مکمل جبرانی را دریافت کند. مبالغ پرداختی واقعی نیز به طور قابل توجهی بالاتر از میانگین استحقاق از تأمین پایه در دوران بازنشستگی در آلمان است. این امر در مورد میانگین پرداخت های بازنشستگی نیز صدق می کند. در اتریش، مستمری بازنشستگی فرد پس از 45 سال مشارکت بیمه ای، معادل 80 درصد از متوسط ​​درآمد کسب شده وی در طول دوره اشتغال بوده و بنابراین به طور قابل توجهی بالاتر از میانگین سطح مستمری های بازنشستگی در آلمان است. در هلند، میزان مستمری بازنشستگی قانونی به درآمد اشخاص در طول دوره کاری یا دارایی های آنها بستگی ندارد. بلکه فرد برای دریافت مستمری کامل در این سیستم باید 50 سال در هلند زندگی کرده باشد و اصولاً تمام افراد ساکن در کشور بدون توجه به وضعیت شغلی شان مشمول بیمه می شوند. بر این اساس حقوق بازنشستگی افراد در این کشور به ازای هر سال مشمولیت در بیمه (به واسطه سکونت و شهروندی یا اقامت شغلی در هلند) دو درصد افزایش می یابد. همچنین مستمری (خالص) برای افراد مجرد 70 درصد حداقل دستمزد و برای زوجین (ازدواج کرده یا نکرده) 50 درصد برای هر یک از این دو است. مبالغ ناخالص در حال حاضر (ژوئیه 2021) برای افراد مجرد 1301 یورو و برای زوج ها 1779 یورو است. بعلاوه در کنار این مستمری حداقلی، بازنشستگی شرکتیِ تقریباً سراسری نیز به عنوان یکی دیگر از ارکان سیستم بازنشستگی در هلند وجود دارد.

بر اساس آنچه گفته شد و با توجه به حداقل حقوق بازنشستگی، سیستم های بازنشستگی در اتریش و هلند به طور قابل توجهی بازتوزیع بیشتری نسبت به سیستم بازنشستگی در آلمان دارند. لذا تعادل مشارکت ها که در قلب سیستم بازنشستگی آلمان قرار دارد، به شدت پایین بوده و تا حد زیادی اعمال نمی گردد.

نتیجه گیری

حداقل مستمری در آلمان می تواند مبنای خوبی برای جلوگیری از فقر در دوران سالمندی باشد.

بیمه بازنشستگی در آلمان در سال های آینده تنها با چالش های مالی مواجه نخواهد بود. بر این مبنا، اقدام در جهت حمایت از درآمد مستمری بازنشستگی باید تقویت شود. به ویژه با توجه به این مسئله که خطر فقر در دوران بازنشستگی به طور قابل توجهی افزایش خواهد یافت. بر این اساس برقراری حداقل مستمری گام مهمی در جهت کاهش فقر سالمندی خواهد بود. همچنین حداقل مستمری مؤثر، پیش نیاز مهمی برای اجرای سایر اصلاحات بازنشستگی در آلمان، مانند افزایش سن بازنشستگی یا تأمین مالی قوی تر در بخش خصوصی خواهد بود. این اصلاحات دارای اثرات توزیعی بالقوه منفی، به ویژه در ارتباط با خانوار های کم درآمد هستند. لذا حداقل مستمری می تواند امنیت مالی بازنشستگان را تضمین کرده و به تعادل اجتماعی (تشریک ریسک) کمک کند. بعلاوه می تواند به بهبود تأمین اساسی و پایه به عنوان یک جایگزین ممکن خارج از بیمه بازنشستگی بینجامد. با این حال این اقدام تنها در صورتی مؤثر است که میزان استفاده و بکارگیری آن نیز افزایش یابد. اما در حال حاضر کمپین های اطلاعاتی در این باره کافی نیستند. یک بدیل در این خصوص، تأیید خودکار استحقاق و پرداخت مستقیم است (که البته معایبی از جمله سواری مجانی برای شماری از افراد را با خود به همراه خواهد داشت). اما با توجه به روند رو به رشد دیجیتالی شدن دفاتر و مناصب، این اقدام می تواند راه حلی مناسب در آینده باشد. با این حال، استحقاق افراد تنها توسط یک آزمون درآمدی سنجیده می شود و هیچ گونه آزمونی از دارایی ها یا نیازهای فردی (مثلاً هزینه های مسکن یا هزینه های اضافی مورد نیاز) که تاکنون اساس تأمین اساسی در آلمان بوده است، صورت نمی گیرد.  معرفی حداقل مستمری واقعی مانند آنچه در هلند یا اتریش وجود دارد، مداخله نسبتاً بزرگی در سیستم بازنشستگی آلمان خواهد بود و نیازمند تنظیم بسیاری از جزئیات همچون محاسبه درآمد در بستر خانوار است. این سؤالات قبلاً در مورد حداقل حقوق بازنشستگی (که به تازگی معرفی شده است) ایجاد شده و به دلیل طراحی پیچیده آن انتظار نمی رود تا پایان سال 2022 به طور کامل اجرا شود. با این حال، مستمری پایه همه مشکلات سیاسی-اجتماعی در دوران سالمندی را حل نمی کند. به ویژه این مشکل وجود دارد که خانوارهایی که مستمری بازنشستگی آنها با فاصله بسیار کمی، بالاتر از آستانه مورد نیازِ حداقل مستمری قرار می گیرد، نمی توانند از آن بهره مند شوند. با این حال این گروه بدون اصلاحات در جهت افزایش کلی مزایا (که از نظر مالی با مشکلاتی مواجه است) تحت تاثیر کاهش سطح بازنشستگی قرار خواهند گرفت. اما حداقل مستمری بازنشستگی می تواند از گروه های آسیب پذیر محافظت کند و خطر فقر در دوران سالمندی را به میزان قابل توجهی کاهش دهد.

1.  Pay as you go
2.  OECD
3.  in Österreich Pensionen
4.  AOW-Rente

ترجمه‌ شده از:

Geyer, Johannes: Haan, Peter and Ludwig, alexander (2021). Mindestrente: absicherung gegen altersarmut und notwendiger baustein fur weitere reformen, DIW Aktuell, Nr. 72.

بیشتر بخوانید:

آلمان‌ها حداقل دستمزد را چطور محاسبه می‌کنند؟

بازنشستگی مطلوب آمریکایی‌ها کدام است؟

مبانی اجتماعی طرح درآمد پایه همگانی