مقدمه
اتحادیه اروپا در میان خیل نهادها و سازمانهای منطقهای و جهانی، موقعیت ممتاز و یگانهای دارد. این اتحادیه هم اکنون بلوک تجاری قدرتمندی است که روابط اقتصادی گستردهای با قدرتهای بزرگ اقتصادی دارد؛ و بزرگترین معاملهگر تجاری جهانی محسوب میگردد؛ و جدا از کارکرد اقتصادی از کارکرد سیاسی نیز برخوردار است.
از لحاظ اقتصادی مهمترین کارکرد آن ایجاد یک بازار واحد بر مبنای جابجایی آزادانه “کالاها”، “خدمات”، “سرمایه” و “نیروی کار“، بین اعضایش است که هسته اصلی همکاری اروپا را تشکیل میدهد. در طول زمان حق جابجایی آزادانه از “نیروی کار” به” شهروندان” گسترش پیدا کرده و شهروندان میتوانند بدون اخذ ویزا برای کار و زندگی از کشوری به کشور دیگر مهاجرت کنند. با گذشت زمان این امر بر قواعد و مقررات اعطای تابعیت و حقوق شهروندی در واحدهای مجزای ملی (دولت – ملتها) تاثیرگذاشته است و باعث گردیده شکل ویژهای از شهروندی در قالب اتحادیه اروپا شکل بگیرد.
افزایش مهاجرت درون اتحادیه اروپا، به این موضوع انجامیده است که حقوق اجتماعی شهروندان در این اتحادیه از اهمیت ویژهای برخوردار گردد؛ بنابراین همواره در تلاش به دنبال تضمین حمایتهای اجتماعی، اجرای اصل رفتار برابر با کارگران و شهروندان مهاجر و در نتیجه هماهنگی نظامهای تأمین اجتماعی بین دولتهای عضو بوده است.
حقوق اجتماعی چیست؟
مفهوم حقوق اجتماعی چالشهای اساسی را با توجه به فردگرایی متضاد حقوق و استقلال حامیان حقوقی مطرح میکند. “تالکوت پارسونز” جامعهشناس آمریکایی، حقوق اجتماعی را بهعنوان “عضویت کامل در عرصه اجتماعی جامعه” تعبیر نموده است. “مارشال” حقوق اجتماعی را در چارچوب شهروندی تعریف میکند. او به تفکیک سه نوع حقوق شهروندی که در یک توالی تاریخی توسعه یافتهاند میپردازد. نوع اول “حقوق مدنی” نام دارد که در قرن هجدهم بهصورت “حقوق سلبی” ظهور کرد و دربرگیرنده آزادی فردی در برابر تجاوز غیرقانونی دولت به مالکیت خصوصی، آزادی شخصی و عدالت بود. حقوق مدنی از قرن نوزدهم به بعد به” حقوق سیاسی ایجابی” پیوند خورد که بهوسیله آن، شهروند فعال میتوانست در شکلگیری افکار عمومی و تصمیمگیریهای سیاسی مشارکت جوید. “حقوق اجتماعی” در قرن بیستم توسعه یافت و از مجرای آن شهروندان بر اساس استانداردهای پایهای مشخصی از نظر رفاه اجتماعی و اقتصادی، چه بهوسیله حق کار و چه تأمین رفاه، مورد حمایت قرار میگرفتند. این حقوق اجتماعی، بدین علت حائز اهمیت بود که به اعضای طبقه کارگر فرصت مشارکت حقیقی در جامعه بهعنوان شهروند را میداد. بهرغم این واقعیت که مارشال فقط تعریف نامناسبی از حقوق ارائه داده و نظریه وی همواره به دلایل مختلف مورد انتقاد قرار گرفته، اما تحقیقات رفاهی تا به امروز بهطور مکرر به تعریف مارشال در مورد حقوق اجتماعی و شهروندی اشاره دارد.
حقوق اجتماعی بهطور کلی، به شیوهای که معمولاً در تحقیقات سیاست اجتماعی استفاده میگردد، به شکلهای گوناگونی از حمایت اجتماعی که توسط دولت ارائه میگردد، اشاره دارد. حقوق اجتماعی ممکن است شامل موارد ذیل باشد:
۱ ـ حق کار کردن
۲ ـ برابری در فرصتها (در آموزش، بازار کار و غیره)
۳ ـ استحقاق و بهرهمندی از خدمات بهداشتی، مزایای رفاهی و خدمات اجتماعی در زمان بیکاری یا ناتوانی برای کار
۴ ـ استحقاق برخورداری از یک استاندارد معین آموزشی
شهروندی اجتماعی چیست؟
مفهوم شهروندی در طول زمان در میان جوامع مختلف دستخوش تغییراتی شده است. در غالب این تعاریف، جنبههای حقوقی شهروندی یعنی حقوق و تعهدات تعیین شده فرد نسبت به حکومت در سطوح مختلف مورد تأکید قرار میگیرد. دو راه اصلی برای شکلگیری شهروندی اجتماعی میتواند متمایز شود:
اول: دیدگاه مارشال به شهروندی اجتماعی بهعنوان یک نوع از عضویت که ناشی از تأمین حقوق اجتماعی است. مارشال شهروندی را بهمنزله رابطه بین فرد و دولت تعریف و تحول شهروندی را در سه سطح مدنی، سیاسی و اجتماعی بررسی میکند. او بر اساس این اندیشه که هیچ فردی نباید پیشاپیش از مشارکت در زندگی سیاسی و اجتماعی محروم بماند، بر این نکته اصرار دارد که حقوق مدنی و سیاسی باید امتداد یابد و حقوق اجتماعی را نیز در برگیرد. با چنین زمینههایی هسته اصلی شهروندی تحت عنوان “جامعه مدنی” (جامعهای که بر روابط بین شهروندان و قرارداد اجتماعی تجدید شونده مبتنی است) شکل میگیرد. چنین نگرشی تا اندازه زیادی بر یک سطح از دولت ملی تأکید دارد. با این حال لازم به یاد آوری است که شهروندی بهعنوان مفهومی چند لایه و چند سطحی ابعاد دیگری نیز دارد و ابعاد سیاسی، مدنی و اجتماعی و احتمالاً یک بعد فرهنگی را نیز در بر میگیرد.
دیدگاه دوم شهروندی اجتماعی را معادل با حقوق اجتماعی رسمی شهروندان ملی میبیند؛ که به هیچ وجه مزایای اجتماعی یا خدماتی که بهسادگی بر اساس شهروندی اعطا میگردد، وجود ندارد و تقریباً تمام حقوق اجتماعی طبقه بندی گشته است. با این حال شهروندی ملی همچنان نقشی مهم در ساختن چشماندازی برای رفاه، امنیت و آزادی افراد بازی خواهد کرد. علاوه بر این حق مهاجرت برای اقامت نیز میتواند معیار مستقیمی برای حقوق رفاهی در نظر گرفته گردد. بهعبارتدیگر ملیت ممکن است بهعنوان یک معیار مستقل برای واجد شرایط بودن و بهرهمندی از برخی مزایا رفاهی نقش بسیار مهمی بازی کند.
شهروندی اجتماعی اتحادیه اروپا
با فرآیند ادغام اروپا، مرزهای شهروندی اجتماعی بهسوی سطح فراملی حرکت کرد؛ زیرا اتحادیه قدرت لازم را برای تعیین مرزهای استحقاق به دست آورده بود. با جابجایی آزادانه کارگران برای دستیابی به بازار داخلی، اتحادیه اروپا در تلاش به دنبال تضمین حمایتهای اجتماعی افراد است. این مسئله از طریق ترکیبی از قوانین ممنوعیت تبعیض بر پایه ملیت و نظامی برای هماهنگی برنامههای تأمین اجتماعی بین کشورهای عضو به دست آمده است. شهروندی مبتنی بر تابعیت یکی از دولتهای عضو اتحادیه بوده، بهعنوان یک لایه دیگر از عضویت، بر شهروندی ملی افزوده گردیده و آن را تکمیل نموده است. علاوه بر این، مزایای بیشتری را برای اتباع کشورهای عضو اتحادیه به همراه داشته و از سوی دیگر پیامدهایی را نیز برای حقوق اجتماعی آنان به باعث گردیده است.
حقوق اجتماعی که شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا بر اساس قانون اساسی اتحادیه از آن استفاده میکنند، شامل حق جابجایی آزادانه، اصل عدم تبعیض (بر اساس ملیت) و هماهنگی نظامهای تأمین اجتماعی است.
حقوق اجتماعی که شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا بر اساس قانون اساسی اتحادیه از آن استفاده میکنند، شامل حق جابجایی آزادانه، اصل عدم تبعیض (بر اساس ملیت) و هماهنگی نظامهای تأمین اجتماعی است. در راستای تمرکز اولیه این اتحادیه بر ایجاد بازار واحد بین کشورهای عضو؛ جابجایی آزادانه کالاها، خدمات، سرمایه و نیروی کار، هسته اصلی همکاری اروپا را از آغاز بکار تا کنون تشکیل داده است. در طول زمان، حق جابجایی آزادانه از نیروی کار (کارگران) به شهروندان گسترش پیدا کرده و این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که جابجایی آزادانه شهروندان بخشی از حقوق اجتماعی آنهاست. تضمین اینکه کارگران مادامیکه از مرزهای ملی عبور میکنند، حمایت اجتماعی خود را از دست ندهند، بهعنوان مکمل جدایی ناپذیری برای تشویق آنان به مهاجرت آزادانه شناخته میگردد؛ بنابراین اتحادیه اروپا بهطور پیوسته به دنبال تضمین اجرای اصل رفتار برابر با کارگران سیار، حمایت اجتماعی از شهروندان مهاجر و هماهنگی نظامهای تأمین اجتماعی بین دولتهای عضو بوده است.
بدین ترتیب هماهنگی نظامهای تامین اجتماعی بین کشورهای عضو، به جای هماهنگسازی نظامهای اجتماعی ملی، حقوق اجتماعی اساسی شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا تعریف میگردد. این بدان معنی است که تعریف حقوق اجتماعی اساسی که توسط دولتهای عضو ارائه میگردد، محتوای سیاستهای اجتماعی و اصول استحقاقی را تعیین میکند. لذا حقوق اجتماعی اساسی شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا به دولت عضوی بستگی دارد که در آن ساکن هستند یا در آن کار میکنند.
علاوه بر این به دلیل هماهنگی مزایا، حقوق اجتماعی شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا در کشور مقصد میتواند شامل مزایای صادر شده از کشور مبدأ و مزایای قابل دسترسی در کشور مقصد باشد. با این وجود هر کدام از کشورهای عضو که درخواست اعمال حقوق اجتماعی را داشته باشد، باید با قوانین این اتحادیه بهویژه با اصل اساسی رفتار برابر و عدم تبعیض شهروندان مهاجر سازگار باشد. این قوانین در ترکیب با سایر حقوق شهروندان اتحادیه اروپا بدین معناست که تعداد ذینفعان سیاستهای اجتماعی تا حد زیادی گسترش یافته است. بر این اساس کشورهای عضو دیگر نمیتواند دسترسی به مزایای اجتماعی را برای شهروندان خود محدود سازد؛ بنابراین اتحادیه اروپا حاکمیت و استقلال کشورهای عضو را در حوزه سیاست اجتماعی از بین برده است.
شرایط شهروندی در اتحادیه اروپا
مفهومی نظاممند از شهروندی اروپایی با تصویب معاهده ماستریخت در سال ۱۹۹۱ مطرح گردید. در این معاهده مفهوم سنتی شهروندی که در پیوستگی کامل با تابعیت قرار داشت، دگرگون شد. بر اساس بند ۱ ماده ۸ معاهده فوقالذکر، “هر فردی که دارای تابعیت یکی از دولتهای عضو است، شهروند اتحادیه خواهد بود.” بنابراین مفهوم شهروندی اتحادیه اروپایی تنها بر تابعیت دولتهای عضو و نه هیچ چیز دیگری مبتنی است، لیکن دولتهای عضو در دادن تابعیت به افراد، دارای صلاحیت انحصاریاند.
از هنگام لازمالاجرا شدن معاهده ماستریخت، همه اتباع دولتهای عضو دو گونه شهروندی دارند: شهروندی دولت متبوع خود و شهروندی اتحادیه اروپایی. در حقیقت شهروند اتحادیه اروپایی وجود دارد، ولی تبعه خیر. آنان صرفاً اتباع دولتهای عضوند. در اینجاست که تفاوت میان شهروندی و تابعیت مطرح میگردد.
باوجود روشنی متن ماده ۸ معاهده ماستریخت درباره نقش دولتهای عضو در مورد شهروندی اتحادیه اروپا، برخی از دولتها از این مسئله بیمناک بودهاند که از یک سو شهروندی خود و از سوی دیگر استقلال خود را در اعطاء شهروندی ملی از دست بدهند؛ بنابراین معاهده آمستردام با افزودن جمله زیر به بند ۱ ماده ۸ این نکته را روشن کرد: “شهروندی اتحادیه اروپایی تکمیلی است و جانشین شهروندی ملی نمیگردد.” در واقع شهروندی اتحادیه اروپا یک شهروندی هم پوشان و تکمیل کننده شهروندی ملی است. دولتهای عضو اتحادیه اروپا حق خودداری از به رسمیت شناختن تابعیت اتباع دیگر دولتهای عضو را ندارد و باید شهروندی اتحادیه اروپا را که دیگر دولت عضو اعطاء کرده، بدون قید و شرط بپذیرند. بنابراین نخستین شرط شهروندی اتحادیه اروپا که شرطی شکلی است، تابعیت یکی از دولتهای عضو است.
اما جدای از تابعیت، شرایط فرهنگی و ارزش شناختی دیگری نیز وجود دارد که بر خلاف تابعیت، سطح بالاتری از استقلال را نسبت به دولتها دارد. از جمله این ارزشها که میان اروپاییان مشترک است میتوان به آزادی، دمکراسی، حمایت از حقوق بنیادین و حاکمیت قانون اشاره کرد. همه اروپائیان با این تفکر موافقاند که شهروندی فقط در فضایی دموکراتیک و با رعایت حقوق بنیادین و اصول برابری و عدم تبعیض میتواند ظهور کند.
شهروندی اتحادیه اروپا دو جنبه دارد: یکی جنبه در برگیرنده که به شهروندان جامعه اروپایی امکان میدهد تا از شمار معینی حقوق بهرهمند گردند و تابع برخی تکالیف که از رهگذر آن اعمال میگردد، قرار گیرند؛ و دیگری جنبه انحصاری که خارجیان، بیگانگان و مهاجران را بهطور کامل یا جزئی از حقوق مرتبط با شهروندی اتحادیه اروپا مستثنا میکند.
در اصل، حقوق هم بسته با شهروندی اتحادیه اروپا باید از نوع انحصاری باشد؛ یعنی این حقوق به شهروندان اتحادیه اروپایی اختصاص داشته و شهروندان غیراروپایی را مستثنا کند؛ بنابراین دو پارگی تبعه/بیگانه درون دولت، امری ذاتی برای شهروندی است. بهعکس در اتحادیه اروپا، حرکتی به سمت گسترش قلمرو بهرهمندان حقوق شهروندی وجود داشته که نشانهای از گرایش بهسوی تعمیم حمایتهای قانونی است. در نتیجه باید میان حقوق اختصاص داده به شهروندان اتحادیه اروپایی و حقوقی که فقط به سکونت مرتبطاند یا بهسادگی به هر فردی اعطا میگردد، تمایز قائل شد.
از جمله حقوقی که به سکونت مربوطاند میتوان از حق رفت و آمد و سکونت آزادانه اشخاص و انتقال آزادانه خدمات برای اشخاص واجد شرایط و خانوادههای آنها نام برد. فهرست حقوق مندرج در معاهده اتحادیه اروپایی در مقایسه با فهرست حقوق مرتبط با شهروندی ملی، نسبتاً محدود است؛ و تقویت حقوق موجود و یا افزودن حقوق جدید، امکانپذیر است. در زمینه اجرای حقوق، شهروندی اتحادیه اروپا تفاوت ژرفی با شهروندی ملی دارد؛ زیرا اعمال اکثریت این حقوق به این شرط بستگی دارد که تبعه یکی از دولتهای عضو، در کشور متبوع خویش سکونت نداشته باشد.
سرانجام تأکید بر این نکته ضروری است که وضعیت شهروند اتحادیه اروپایی فقط از حقوق تشکیل یافته است و مستلزم هیچ گونه تکلیفی نیست. برعکس شهروندی ملی که تکالیفی از جمله پرداخت مالیات یا خدمت در ارتش را در برمیگیرد.
مرزهای اضافی
مقررات اتحادیه اروپا، لایهای از شرایط را به قوانین ملی اضافه میکند. مهمترین آنها شرایطی است که بر اساس آن شهروندان اتحادیه حق دارند در یکی از کشورهای عضو اقامت کنند. چرا که این عامل اصلی تشخیص شهروندان مهاجر این اتحادیه از اتباع هر یک از کشورهای عضو است. آنچه که شهروندان اروپایی بهعنوان یک نتیجه مستقیم از شهروندی فراملی خود به همراه دارند، حق جابجایی آزادانه بین مرزهای کشورهای عضو و حق اقامت و کار در هر کشور عضو دلخواه آنان است. این حقوق در ارتباط با حقوق اجتماعی است که شهروندان اتحادیه اروپا از آن برخوردار هستند. به بیانی دیگر شهروندان ملی، بدون قید و شرطی، به قلمرو ملی، حق کار و اقامت دسترسی دارند. خط جداکننده اصلی بین شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا و شهروندان ملی (غیرمهاجر) در هر یک از کشورهای عضو این است که: “شهروندان اتحادیه در طی پنج سال اولی که در کشور عضو دیگر اقامت دارند، امکان دسترسی به حقوق اجتماعی در کشور عضو مقصد را بهصورت مشروط دارا هستند. در همین حال، حقوق شهروندان ملی برای اقامت در کشور، بدون قید و شرط باقی میماند. “
لذا شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا برای بهرهمندی از حقوق اجتماعی باید در کشور مقصد اقامت داشته باشند. حق اقامت در یک کشور عضو دیگر، مشروط به بازار کار و منابع اقتصادی است. همه شهروندان اتحادیه حق جابجایی آزادانه دارند، اما اگر کارگر نباشند یا پول کافی در اختیار نداشته باشند، اقامت قانونی آنها به مدت سه ماه محدود میگردد. پس از آن میتوانند برای درخواست اقامت اقدام کنند. کارگران امکان اقامت بیش از سه ماه اقامت را دارند، در حالیکه شهروندان مهاجر غیرفعال اقتصادی این اتحادیه، باید بتوانند بیمه درمانی جامع و منابع مالی کافی برای خود و اعضای خانوادههایشان تأمین کنند تا شرایط لازم برای اقامت قانونی آنها فراهم گردد. هدف اصلی این محدودیتهای اقامتی، آن است که “شهروندان مهاجر بار ناعادلانهای بر نظام بیمههای اجتماعی دولت عضو میزبان” نگردند. علاوه بر این، اگر شهروند اتحادیه در یکی از این دولتهای عضو تبدیل به باری ناعادلانه گردد. آن دولت میتواند او را اخراج کند اگرچه حق بازگشت مجدد بر اساس اصل جابجایی آزادانه برای او همچنان محفوظ خواهد بود.
شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا که بهعنوان کارگر مشغول بکار میگردند، از اولین روز استخدام خود در کشور عضو دیگر، دارای حقوق اجتماعی یکسانی هستند. چنانچه این کارگران در طول پنج سال اول اقامتشان، شغل خود را از دست بدهند، میتوانند به مدت شش ماه از مزایای بیمه بیکاری و انواع دیگر حمایتها بهرهمند گردند
شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا که بهعنوان کارگر مشغول بکار میگردند، از اولین روز استخدام خود در کشور عضو دیگر، دارای حقوق اجتماعی یکسانی هستند. چنانچه این کارگران در طول پنج سال اول اقامتشان، شغل خود را از دست بدهند، میتوانند به مدت شش ماه از مزایای بیمه بیکاری و انواع دیگر حمایتها بهرهمند گردند؛ و پس از شش ماه دوباره در صف جویندگان کار قرار میگیرند؛ که در این صورت طی مدت زمان محدودی که در این صف قرار دارند، ممکن است حق استفاده از مزایا را نیز دارند.
در طول پنج سال اول اقامت، حقوق اجتماعی شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا، بهطور مشخص طبقهبندی گردیده است. باگذشت این مدت، کشورهای عضو باید به همان اندازه دسترسی به مزایای اجتماعی را به شهروندان مهاجر اتحادیه اروپا اعطاء کنند. این دستاورد یک پیشرفت قابل توجه است که نباید بهراحتی از کنار آن گذشت، چرا که تا پیش از این تنها ساکنان دائمی از حقوق کامل اجتماعی از جمله حق تأمین اجتماعی برخوردار بودهاند.
فهرست منابع:
۱-The local governance of European social citizenship – Cecilia Bruzelius
Chapter 2: Social rights and social citizenship in the European context
۲ ـ کتاب مرجع سیاست گذاری اجتماعی- جلد دوم- فصول ۳۶ و ۵۴ – تألیف: پیت الکاک، مارگارت می و کارن راولینگسون ترجمه: دکتر علی اکبر تاج مزینانی، محسن قاسمی و مرتضی قلیچ
۳ ـ کتاب اتحادیه اروپا؛ هویت، امنیت و سیاست ـ تألیف: دکتر سید عبدالعلی قوام و دکتر داوود کیانی
۴ ـ کتاب مهاجرت و شهروندی ـ تألیف: استفان کاستلزـ آلیستر دیوید سون ـ ترجمه: فرامرز تقی لو
۵ ـ مقاله شرایط شهروندی در اتحادیه اروپا ـ نویسنده آنا ماریا گرامارتیز، ترجمه: مشتاق زرگوش و جعفر شفیعی سردشت
۶ ـ مقاله بررسی تطبیقی سیاستهای ادغام اجتماعی و شهروندی در اروپا ـ نویسنده سعید ذکایی
