لایحه تفکیک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیامده دوباره رد شد. بحثی کهنه که موافقان و مخالفانش زیادند و هر از چند گاهی نیز به جریان می‌افتد، اما به نتیجه‌ای مشخص نمی‌رسد. برای بار دوم در دو ماه اخیر لایحه تفکیک با موافقت دولت به بهارستان فرستاده شد، اما کمی بعد از اینکه از کمیسیون اجتماعی تاییدیه گرفت، به در بسته صحن علنی خورد و از دستور کار خارج شد. مجلسیان می‌گویند این لایحه اندازه دولت را بزرگ‌تر و هزینه‌های زیادی را به کشور تحمیل می‌کند. با این حال موافقان تفکیک معتقدند، اگر این لایحه روزی از سد مجلس بگذرد، می‌توان امیدوار بود که بخشی از مشکلات کشور در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی نیز حل شود. حوزه‌ای که در آن نهادها و سازمان‌های حمایتی و بیمهای پرشمار فعال‌اند، اما نقدهای زیادی نیز به عملکردشان وارد است. از اشتباه در رهیافت‌ها و ناهماهنگی و موازی‌کاری تا تکرار سیاستها و بعضا حراج منابع محدود رفاهی، نقدهایی هستند که به عملکرد حوزه رفاهی وارد می‌شود. موضوعاتی که دست‌کم سه دهه است گاه بی‌صدا و مواقعی هم با صدای رسا درباره آن‌ها صحبت می‌شود و در این میان در حالی‌که در مقطع تصویب این قانون، تمام امیدها به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی بسته شده‌بود که شاید نسخه‌ای برای دردهای حوزه رفاهی پیچیده شود، اما حالا کمترین اثر و نشانه‌ای از آن دیده نمی‌شود. قانونی که اگر ریشه‌ها و زمینه‌های طرح و تصویب آن را خوب به نظاره بنشینیم، شباهتهای فراوانی با دوران کنونی دارد. این روزها که مجددا موضوع احیای رکن راهبر قانون ساختار نظام جامع بر سر افواه آمده، می‌خواهیم ببینم آیا می‌توان بار دیگر به این قانون رجوع کرد و ارزش‌های آن را یادآور شد.
کاستی‌های رفاهی و تولد نظام جامع
تامین‌اجتماعی به شکل نوین آن، ایده‌ای منحصربه‌فرد دارد. گرچه همانند دیگر ساخت‌های عمومی، مبنای آن از کشورهای توسعه‌یافته به عاریت گرفته شده، در ایران نیز حرکتی توسعه‌‌خواهانه تلقی می‌شود و قانون‌گذار در برخی از اصول قانون‌اساسی از جمله ماده۲۹، گسترش آن به آحاد جامعه را حقی عمومی دانسته است. مبنای شکل‌گیری قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی پایبندی به همین ایده است. قانونی مصوب سال83 که خود برایندی آسیب‌شناسانه از 80سال سابقه دولت متمرکز و قریب به 50سال برنامه‌ریزی عموما رشدمحور بود و هدفش این بود که اقدامات رفاهی عموما ناهماهنگ را صورت‌بندی مجدد کند و در شکل و قالبی جدید به تحقق کارکردهای توسعهای و بلندمدت آن‌ها یاری برساند. برداشت کلی در فضای کارشناسی آن زمان (دولت هشتم) این بود که حوزه رفاهی کشور کاستی‌هایی دارد که از جمله آن‌ها تعدد نهادهای اجرایی ناکارآمد و بودجه‌خوار، موازی‌کاری و فعالیت‌های تکراری در ساختارهای سنتی و ضعیف بود. برهمین اساس طراحان قانون ساختار نظام جامع فقدان انباشت انواع سرمایه اجتماعی را علت اصلی معضلات رفاهی کشور می‌دانستند و معتقد بودند، هر راهکاری جز برنامه‌محوری حاصلی جز اتلاف منابع ندارد و به اجبار محکوم به شکست است. با تصویب قانون، دولت موظف شد در کوتاه‌مدت دست به انسجام‌سازی در حوزه رفاه اجتماعی بزند و اقدامات رفاهی ناهماهنگ را در خدمت اهداف توسعهای و بلندمدت قرار دهد. اما شاید پرسش اساسی‌تر این است که وضع رفاهی کشور در آن دوران چگونه بود که در مقطع فعلی اصرار بر اجرای قانون ساختار را توجیه‌پذیر کند و آیا اساسا مشابهت‌هایی میان این دو دوره وجود دارد؟
تعارض منافع و تراکم انباشت تجارب
اصل ماجرا از یک سو به تفاوت برداشت‌‌ها از مفهوم رفاه و ازسوی دیگر فقدان شفافیت نظارت بر بخش‌های رفاهی برمی‌گردد که به اعتقاد رفاه‌باوران، برنامهریزیهای رفاهی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. گذشته از اینکه در پارادایم‌های رفاهی عموما حوزه مانور دولت‌ها از کم به زیاد در نوسان است، در کشور مسئله بر سر تعارض منافع نهادهای رفاهی و حمایتی فعال در کشور است که نه‌تنها توانایی پوشش حداکثری را نداشته‌اند، فعالیت‌های تکراری آن‌ها به تعارض منافع منجر شده است. تعارض منافعی که در برهه‌های مختلف آن‌چنان بالا بوده که اهداف اولیه، یعنی گسترش و بسط مولفه‌های رفاهی را به حاشیه برده و به پراکندگی‌های گسترده در عرصه رفاهی دامن زده است. در این تحلیل، رفاه پدیده‌ای «فرایندی» معرفی می‌شود که از سیاست‌های قبلی متاثر می‌شود و در امتداد آن نیز ادامه می‌یابد. در هر دو برهه قبل و بعد از انقلاب عملکردها کمابیش مشابه بوده‌اند و به نظر می‌رسد دولت‌ها نیز به‌دلیل اعتقادی که به این سازوکار داشته‌اند، موفق نشده‌اند بر منافع موجود در برخی سازمان‌ها غلبه کرده و بنیادهای رفاهی را زیر نظارت خود درآورند. نمونه بارز این سازمان‌سازی‌ها شمار صندوق‌های بیمهای فعال در کشور است که در اوایل دهه80، تعداد آن‌ها به 28مورد می‌رسید و امروز هم با اینکه برخی از آن‌ها ورشکسته شده‌اند، اما تعداد آن‌ها زیاد است. این نهادها که در حقیقت کارگزاران رفاهی دولت هستند، در عرصه عمل نیز تنها به بازخورد سیاست‌های قبلی بر سیاست‌گذاری‌های بعدی برای فرار از چالش کمبود منابع یا افزایش سهم‌بری توجه کرده‌اند. در بُعد کلان‌تر نیز دولت‌ها در همین چارچوب عمل می‌کنند. به طوری که اگر عملکرد همه دولت‌های قبل و بعد از انقلاب را زیر ذره‌بین قرار دهیم، هر یک که بر سر کار آمده‌اند به نحوی میراث پیشینیان خود را یا به فراموشی سپرده‌اند یا راه خود را رفته‌اند. نمونه بارز این نوع عملکردها تحولات منجر به تاسیس وزارت رفاه در سال 54 و انحلال آن است که در دهه‌های بعد نیز بارها تکرار شد.
ردپای سیاست‌های اجتماعی در خط‌مشی‌ها
قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی اما حرکتی در جهت خلاف رودخانه بود و آشکارا بر ذات مستقل رفاه تاکید می‌کرد. برداشتی که مصداق‌های فراوانی در جامعه آن روزها داشت. تا قبل از تصویب قانون ساختار، لزوم تناسب میان شاخص‌های اجتماعی و مقایسه آن با سطح توسعه‌یافتگی درجه اهمیت چندانی نداشت. دولت‌ها در برنامهریزیهای خود به سیاست اجتماعی مدون و گیرا کمتر باور داشتند و بالطبع از رهیافت مشخصی نیز برای اثرگذاری بر شاخص‌های رفاه اجتماعی پیروی نمی‌کردند، بنابراین برای تغییر مسیر قطار سیاست‌گذاری رفاهی، اتفاقی غیرعادی لازم بود. در آن برهه سیاست‌های تعدیل اقتصادی، مصرانه پیگیری می‌شد و دولت وقت نیز با اقداماتی نظیر حذف کنترل قیمت‌ها، کاهش یارانه‌های پرداختی و… در پی گسترش بخش‌خصوصی و حاکمیت‌بخشیدن به سازوکار بازار بود. اما این سیاستها فاقد پیوست‌‌های اجتماعی بودند و خیلی زود اثرات آن بر درآمدهای خانواده‌ها نمایان شد. با افزایش غیرمتعارف نرخ‌های تورم و ارز، بسیاری از گروه‌های اجتماعی در معرض فقر گسترده قرار گرفتند و باید برای آن‌ها کاری انجام می‌شد. براساس داده‌های بانک مرکزی در سال 74، تورم 49درصدی عملا 79درصد جمعیت را زیرخط‌فقر کشانده و آثار منفی آن، 97درصد مردم را متاثر کرده بود. درباره کارگران نیز آمارها نشان می‌داد ارزش حداقل دستمزدها در سال 1375 به‌طور نسبی 58درصد نسبت به اوایل انقلاب افت داشته است. در حوزه بیمهای نیز وضع چندان متفاوت نبود. مطابق آمارها در سال75، پوشش بیمهای شاغلان حدود 65 تا 70 درصد بود که اکثرا نیز زیرپوشش تامین‌اجتماعی بودند. اما مسئله مهمتر رشد تعداد نیروهای کار غیررسمی و محروم از بیمه‌های اجتماعی و افزایش حاشیه‌نشینی در آن برهه است که آمارها نشان می‌داد 70درصد نیروی کار در مناطق حاشیه‌ای، فاقد پوشش بیمهای بودند. نتایج برخی پژوهش‌ها نیز نشان می‌داد مهم‌ترین دلیل افزایش شمار شاغلان بخش غیررسمی اقتصاد، ناتوانی آن‌ها در پرداخت حق‌بیمه است. در آن مقطع، اساسا ردپایی از سیاست‌های اجتماعی در خط‌مشی‌های دولتی یافت نمی‌شد و بخش مکتوم سیاست‌های تعدیل نیز همین موضوع بود؛ فقدان نگرش سیستمی به موضوع رفاه اجتماعی و نبود استراتژی‌های جبرانی که برای گروه‌های آسیب‌پذیر در برابر آثار منفی سیاستها مصونیت ایجاد کند.
انحراف در جریان رفاهی کشور
این تحولات منجر به این شد که در اوایل برنامه سوم، توسعه تامین‌اجتماعی گسترده به‌‌منزله چتری حمایتی پیشنهاد شود. در ماده 40 برنامه سوم توسعه، دولت موظف شد ظرف شش ماه، نظامی جامع برای حمایت‌های اجتماعی برقرار کند. بعد از حدود شش‌سال چانه‌زنی میان دولت و مجلس، سرانجام قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی در اردیبهشت83 به تصویب رسید که نقطه‌ای عطف در تاریخ نظام تامین‌اجتماعی کشور بود و برای نخستین‌بار در تاریخ کشور به سیاست‌های اجتماعی، جایگاه برابر و هم‌طراز با سیاست‌های اقتصادی داد. تصور اولیه این بود که با اجرای این قانون، بخش زیادی از معضلات رفاهی کشور حل می‌شود، اما سیر حوادث و اتفاق‌هایی که بعد از روی کار آمدن دولت نهم رخ داد، جریان رفاهی کشور را به سمت‌وسوی دیگری برد. برنامه‌هایی همچون سهام عدالت، مسکن مهر، بیمه ایرانیان، انحلال سازمان مدیریت، انحلال شوراهای عالی، انحلال وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی و ادغام با وزارتخانه‌های کار و اموراجتماعی و تعاون، اصلاحات چندباره در اساسنامه تامین‌اجتماعی و تغییرات پی‌درپی در ارکان مدیریتی آن، همگی اقداماتی بودند که در دولت دهم شکاف عمیقی میان دو عرصه نظر و عمل ایجاد شد. شکاف به این معنا که سیاست‌های رفاهی بدون پشتوانه نظری و پژوهشی کافی، اتخاذ و اجرا می‌شدند و همین عمل‌گرایی علاوه بر اینکه عدالت اجتماعی را به عدالت توزیعی ناقص تقلیل داد، مسیر و الزامات اجرای قانون جامع رفاهی کشور را نیز از درجه اعتبار و اولویت انداخت.
معضلات همان قدیمی‌ها هستند
حالا 14سال از تصویب قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی گذشته است. قوانین برنامه چهارم و پنجم پایان یافته‌اند و یک برنامه دیگر هم رو به اتمام است. با اینکه از سال 83 تا به امروز چندین دولت آمده‌اند و رفته‌اند، در همچنان بر همان پاشنه می‌چرخد و فرصت‌های زیادی آگاهانه یا ناخواسته از کف رفته‌اند. اگر به معضلات کنونی حوزه رفاهی نیز توجه کنیم و دست به مقایسه‌ای با برخی شاخص‌های مرتبط با رفاه و تامین‌اجتماعی با دوران قبل از تصویب قانون نظام جامع بزنیم، شباهت‌ها آشکار می‌شود. به خصوص اینکه «دامنه نابرابری‌ها» تقریبا حفظ شده و هنوز 25درصد جمعیت کشور نیز پوشش بیمهای ندارند. مواردی همچون نابرابری درآمدی، بیکاری، آسیب‌های اجتماعی و اولویت‌هایی مانند اصلاح اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، رعایت اصول و محاسبات بیمهای، بازتعریف سه‌جانبه‌گرایی، احیای شورای عالی تامین‌اجتماعی، معضل بدهی‌های انباشته شده دولت و… که هنوز هم شکل عملیاتی به خود نگرفته‌اند. این‌ها همگی نشان می‌دهد بعد از قریب به 14سال از تصویب قانون جامع رفاهی کشور، فقدان وحدت‌رویه در حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی که قانون ساختار، داعیه آن را داشته تا چه اندازه موجب انحراف سیاست‌گذاری و ناسازگاری و تعارض عملکردها و در نتیجه ناکارآمدی و جاماندگی ارکان مختلف بیمهای و حمایتی برای تحرک در جهت فراگیری، کفایت و جامعیت بوده است. این‌ها میوه‌های نارس درختی هستند که طعم گس آن‌ها دلخواه کسی نیست و ورای تصمیم‌گیری درباره احیای وزارت رفاه یا حفظ ساختار فعلی تا دیرتر نشده، باید عمیق‌تر به‌آن‌ها پرداخته شود.