بررسی تحلیلی سند مالی سال آینده کشور و سهم حوزه‌های رفاه و تامین‌اجتماعی از بودجه

افزایش بودجه امور رفاهی، هم یک نشانه خوب دارد و هم علائمی بد و نگران‌کننده. نشانه خوب اینکه واقع‌بینی و عمل‌گرایی خود را با اعتنای کافی به سهم امور رفاه اجتماعی در بودجه ثابت کرده و بدین‌ترتیب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را در صدر وزارتخانه‌های دارای بیشترین سهم‌بری از بودجه قرار داده و نشانه بد اینکه بودجه سال آینده آغازی دوباره است بر مناقشاتی بی‌پایان میان دولت و سازمان تامین اجتماعی. ارزیابی‌ها این است که نقشه راه سال آینده کشور گذشته از اینکه انتظارات تامین‌اجتماعی را برآورده نکرده، باز هم واریز منابع درمان کارگران به خزانه دولت باید ادامه یابد، بازنشستگان و مستمری‌بگیران تامین‌اجتماعی در شمول همسان‌سازی حقوق‌ها قرار نگرفته‌اند و خبری هم از پرداخت درست و اصولی مطالبات انباشت شده این سازمان نیست که در ادامه آنها را یک به یک بررسی می‌کنیم. هزینه‌های عمومی دولت در لایحه بودجه سال 98 به تفکیک امور ده‌گانه، ذیل هفت فصل ارائه شده،‌ که فصل ششم این لایحه، زیر عنوان «امور رفاه اجتماعی» با بودجه‌ای در حدود 5/122هزار میلیارد تومان صورت‌بندی شده ‌است. مضاف بر آن، اعتبارات هزینه‌ها و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برای این حوزه حدود 113هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که معادل 23درصد کل اعتبارات بودجه عمومی کشور است و نسبت به بودجه امسال 30درصد رشد را تجربه کرده. نگاهی گذرا به اعتبارات حوزه رفاهی مشخص می‌کند که در میان پنج فصل امدادونجات، بیمه‌های اجتماعی، حمایتی، توان‌بخشی و تحقیق و توسعه، بیشترین اعتبارات به دو فصل بیمه‌های اجتماعی و حمایتی رسیده است. در بودجه سال آینده، دولت برای فصل امدادونجات 1300میلیارد تومان، فصل بیمه‌های اجتماعی 34هزار میلیارد تومان، فصل حمایتی 5/75هزار میلیارد تومان، فصل توان‌بخشی 2300میلیارد تومان و فصل تحقیق و تفحص در امور رفاهی 15میلیارد تومان اعتبار در نظر گرفته است. جالب این است که در بودجه امسال اعتبارات فصل امدادونجات حدود 100میلیارد تومان کمتر شده و در عوض اعتبارات فصل‌های بیمه‌های اجتماعی و حمایتی 21 و 35 درصد رشد داشته‌اند. در بودجه امسال، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر پنج هزار و 800 میلیارد تومان ردیف اعتباری خواهد داشت و اعتبارات سازمان بهزیستی هم حدود چهار هزار میلیارد تومان است؛ به کمیته امداد امام‌خمینی(ره) حدود 5400 میلیارد تومان کمک می‌شود و بودجه در نظر گرفته شده برای سازمان بیمه سلامت نیز از 8/10هزار میلیارد تومان سال 97، به حدود 12هزار میلیارد تومان رسیده است. از سویی اعتبار هزینه‌ای سازمان تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح نیز طبق جداول لایحه به 29هزار و 600 میلیارد تومان بالغ می‌شود.

بررسی کلیات سند بودجه سال آینده کشور، نشان می‌دهد در مجموع 97درصد از حجم اعتبارات امور رفاه اجتماعی به دو حوزه حمایتی و بیمه‌ای می‌رسد که بسیار نامتعارف است. متغیر وابستگی دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری به منابع عمومی دلیل اصلی این میزان سهم‌بری دو فصل از مجموع پنج فصل امور رفاهی بودجه است. در کنار آن نمی‌توان از اهتمامی که دولت برای پرداخت بدهی‌های حسابرسی شده دو صندوق بحران‌زده یا متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان آن‌ها از خود نشان داده نیز به‌راحتی عبور کرد. بررسی جداول و پیوست‌های پنج‌گانه لایحه سند مالی سال آینده کشور آشکار می‌کند که دولت ذیل فصل حمایتی، ردیفی برای کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان، وظیفه‌بگیران و مستمری‌بگیران دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری تعریف و مقرر کرده به هرکدام از این دو صندوق به ترتیب 5/36 و 19هزار میلیارد تومان کمک شود. شاید بتوان از این گزاره نتیجه صحبت‌های رئیس‌جمهوری در صحن مجلس درباره قریب‌الوقوع بودن ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی را استنباط کرد. به عبارت دیگر، از مجموع 5/75هزار میلیارد تومان اعتبار (شامل اعتبارات هزینه‌‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) بخش حمایتی و بیمه‌ای، سال آینده 5/73درصد منابع به دو صندوق بازنشستگی بحران‌زده اختصاص می‌یابد. نکته تامل‌برانگیز این است که سهم دو صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح از فصل حمایتی امور رفاه اجتماعی بودجه سال آینده معادل 1/92 درصد است و صندوق بازنشستگی کشوری نیز با بودجه‌ای بالغ بر 5/40هزار میلیارد تومان، به تنهایی 94درصد اعتبار 1/43 هزار میلیارد تومانی درنظر گرفته شده به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را از آن خود کرده که حدود 7 هزار میلیارد تومان بیشتر از کل اعتباراتی است که باید در فصل بیمه‌های اجتماعی هزینه شوند. همان طور که مشاهده می‌شود بخش کثیری از اعتبارات فصل حمایتی همانند سال‌های گذشته به دو برنامه کمک به پرداخت به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری اختصاص یافته و تلاش دولت هم برای مستقل کردن صندوق‌ها از بودجه عمومی دولت کارگشا نبوده است. کما اینکه جداول بودجه‌های سنواتی 10سال اخیر نیز نشان می‌دهد، درصد وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی از 6/36درصد در سال 87 به بیش از 80 درصد رسیده است. به عبارت دیگر، اعتبارات مندرج در لوایح بودجه‌ای ویژه صندوق‌های بازنشستگی در 10سال گذشته به‌طور متوسط 35درصد رشد داشته و این با تاکیدهایی که در اسناد بالادستی و قوانین برنامه‌ای توسعه درباره کاهش وابستگی این نهادها به بودجه عمومی است، هم‌خوانی ندارد. جالب این است که دو سازمان بهزیستی و کمیته امداد امام‌خمینی(ره) که متولی حمایت از اقشار آسیب‌پذیر هستند، نتوانسته‌اند بیش از 5 درصد از کل اعتبارات حمایتی بخش رفاه اجتماعی را در اختیار بگیرند.

از طرف دیگر، در فصل بیمه‌های اجتماعی نیز اوضاع آن‌طور که تصور می‌شد، ایده‌آل نیست. به‌خصوص برای سازمان تامین‌اجتماعی که حجم مطالباتش از دولت سال‌به‌سال بیشتر می‌شود و از آن طرف هم در تبصره‌های لایحه دولت مکلف شده دیون این سازمان را تا سه سال دیگر به‌طور کامل پرداخت کند. دست‌کم از جداول بودجه‌ای چنین برمی‌آید که اوضاع بیش از همه به کام دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشکری است تا سازمان تامین‌اجتماعی که در آینه بودجه سهم‌بری‌اش مطابق انتظارها نیست. بزرگ‌ترین تدبیر بودجه‌ای دولت در لایحه بودجه سال آینده، درج ردیف مستقلی بر اساس ماده 28 قانون تامین‌اجتماعی برای پرداخت سه درصد حق‌بیمه سهم دولت است. براین اساس دولت ذیل سرفصل بیمه‌های اجتماعی، حدود 1600میلیارد تومان اعتبار به سازمان تامین‌اجتماعی اختصاص داده و قرار است در کنار ردیف اعتبارات پرداخت حق‌بیمه پایه اجتماعی بیمه‌شدگان خاص با این جزئیات هزینه شوند: سازمان تامین‌اجتماعی در اجرای قانون بیمه پایه قالی‌بافان، بافندگان و شاغلان صنایع‌دستی شناسنامه‌دار 899میلیارد تومان و برای بیمه باربران، خادمان مساجد و رانندگان درون و برون‌شهری هم به ترتیب، 87، 58، و 594 میلیارد تومان اعتبار دریافت می‌کند. همچنین از لایحه بودجه چنین برمی‌آید که دولت پرداختی‌های دیگری هم به تامین‌اجتماعی خواهد داشت. برای نمونه، دولت در پرداخت حق‌بیمه سهم کارفرمایی موضوع قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایان دارای حداکثر ۵ نفر کارگر باید 345 میلیارد تومان به تامین‌اجتماعی بپردازد و برای مواردی چون پرداخت حق‌بیمه سهم دولت دوران سربازی موضوع تبصره ماده ۱۴ قانون کار 150میلیارد تومان، تامین دو درصد حق‌بیمه درمان پایه بازنشستگان ایثارگر 8/7 میلیارد تومان، اجرای ماده پنج قانون دریافت جرائم نقدی از کارفرمایان هزار میلیارد تومان و در نهایت برای پرداخت سه‌درصد حق‌بیمه سهم دولت موضوع بند(۱) ماده (۲۸) قانون تامین‌اجتماعی 154 میلیارد تومان اعتبار کنار گذاشته می‌شود. در مقام مقایسه سهمی که سازمان تامین‌اجتماعی با بیش از 14میلیون بیمه‌شده از بودجه سال آینده خواهد برد، معادل 4/6 درصد کل اعتبارات فصل بیمه‌های اجتماعی و 4/1درصد کل اعتبارات امور رفاه اجتماعی بودجه است.

در عین حال بخشی‌هایی از لایحه بودجه سال آینده به حوزه‌هایی پرداخته که اگرچه ذیل سرفصل رفاه اجتماعی صورت‌بندی نشده‌اند، با این حوزه ارتباط مستقیم دارند. برای مثال، در عرصه سلامت که از شاخص‌های رفاه اجتماعی است، برآورد اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به این شرح تقسیم شده‌ که سال آینده دولت 5/63 هزار میلیارد تومان برای فصل سلامت شامل سه زیر مجموعه امور درمانی، بهداشتی و تحقیق و توسعه در امور سلامت در نظر می‌گیرد. ارقامی که نسبت به سال قبل از آن، حدود 9درصد افزایش را نشان می‌دهد، اما اگر آن را با نرخ واقعی تعدیل تورم مقایسه کنیم، ناکافی بودن اعتبارات این حوزه مشخص می‌شود. از آن طرف هم اگر سهم هزینه‌های عمومی در امور سلامت زیر ذره‌بین گذاشته شود، بردار جهت حرکت دولت به سمت شانه‌خالی کردن از وظایف تولیتی امور سلامت سوق پیدا می‌کند. در موضوع اول، صحبت بر سر این است که میزان افزایش اعتبارات بخش سلامت، با تورم رسمی و نقطه‌به‌نقطه آبان‌ماه که 5/34درصد بوده تناظر ندارد و فشارهای قیمتی به مراتب جلوتر از افزایش ارقام بودجه‌ای حوزه سلامت است. مسئله دوم این است که در لایحه بودجه، تامین ردیف‌های اعتباری و هزینه‌ای امور سلامت بیش از اینکه متکی به هزینه‌های عمومی باشد و دولت در آن نقش ایفا کند، از محل درآمدهای اختصاصی به‌دست آمده است. بودجه عمومی بخش سلامت در لایحه 21 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که معادل نصف اعتبارات 40 هزار میلیارد تومانی است که حوزه سلامت و متولی آن از محل‌ درآمد اختصاصی به‌دست می‌آورد. رضا امیدی، جامعه‌شناس و پژوهشگر سیاست‌گذاری اجتماعی این آمارها را این‌طور تحلیل می‌کند که سهم تامین مالی دولت در حوزه بهداشت و درمان دولتی را در سطح همان ۳۴درصد ثابت نگه می‌دارد. او بر این باور است که میزان درآمدهای اختصاصی از 2/32 به 7/40هزار میلیارد تومان افزایش یافت، معنایش این است که سهم درآمدهای اختصاصی در تامین‌مالی سلامت از ۵۸درصد سال کنونی به ۶۵درصد در سال ۹۸ افزایش می‌یابد که خبر خوبی نیست و به گفته امیدی، پرداخت از جیب مردم در مراکز دولتی را حدود ۱۲درصد افزایش می‌دهد.

تا اینجا فقط اعداد و ارقام بودجه‌ای را مرور کردیم، اما شاهراه اصلی تقسیم منابع در تبصره‌های بودجه‌ای است که بررسی کلی احکام آن نشان می‌دهد نه‌تنها ارمغان چندانی از این رهگذر نصیب سازمان تامین‌اجتماعی نمی‌شود، بلکه در برخی موارد مثل تسویه بدهی‌ها یا همسان‌سازی حقوق‌ها و واریز منابع، سهم درمان کارگران دولت اعتنایی به مسائل سازمان تامین‌اجتماعی نداشته یا دست‌کم تبصره‌های بودجه‌ای به‌صورت «شفاف» درباره پرداخت بدهی‌های دولت به تامین‌اجتماعی صحبت نکرده‌اند. با اینکه از مدت‌ها پیش تصور می‌شد، دولت امسال 80 هزار میلیارد تومان از بدهی‌های انباشته شده خود را سال آینده در قالب ردیف‌های بودجه‌ای تسویه می‌کند، بررسی‌ تبصره‌ای بودجه‌ چنین احتمالی را نشان نمی‌دهد. برای نمونه در جزء 1 و 2 بند «و» تبصره 5 لایحه بودجه گفته شده، دولت از طریق اسناد تسویه خزانه، بدهی‌های قطعی خود به اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و… را با مطالبات قطعی معوق خود از اشخاص مزبور تا سقف دو هزار میلیارد تومان تسویه کند، این تبصره سازمان تامین‌اجتماعی را نیز در بر می‌گیرد. منتها در ادامه جزء 2 این بند آمده که تسویه مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی از طریق اسناد تسویه خزانه تا میزان ظرفیت استفاده نشده جزء 1 بند «و» تبصره «5» لایحه بودجه سال گذشته باشد. سقفی که دولت برای این جزء در لایحه بودجه سال گذشته در نظر گرفته بود، سه هزار میلیارد تومان است. جالب این است که مطالبات تامین‌اجتماعی از دولت هم در ذیل جزء 2 بند «و» تبصره 5 لایحه گنجانده و گفته شده «تا سقف بیست درصد مبلغ موضوع این جزء با اولویت به مطالبات حسابرسی شده و قطعی سازمان تامین‌اجتماعی اختصاص یابد.» یعنی با این فرض که هنوز ظرفیتی از لایحه بودجه سال گذشته آزاد است، تامین‌اجتماعی در خوش‌بینانه‌ترین حالت باید 20درصد سه هزار میلیارد تومان را به‌عنوان طلب دریافت ‌کند که در مقابل طلب 150 تا 180هزار میلیارد تومانی اصلا به چشم نمی‌آید. موضوعی که محسن‌ایزدخواه، کارشناس حوزه تامین‌اجتماعی معتقد است، اگر به فرض دولت امسال هم مبالغ وعده داده را در لایحه بودجه لحاظ کند باز هم در عمل نه تغییری در شیوه صحیح پرداخت بدهی‌ها ایجاد می‌شود و نه از شکل‌گیری بدهی‌های جدید جلوگیری می‌شود. ایزدخواه دلیل این مسئله را درک نشدن درست مشکلات سازمان‌های بیمه‌گر و گریزگاه‌های آشکار و پنهانی می‌داند که در لایه‌های مختلف بودجه وجود دارند  و ممکن است از آن‌ها برای شانه خالی کردن از پرداخت دیون سازمان تامین‌اجتماعی استفاده شود. علی‌اصغر بادبان، کارشناس تامین‌اجتماعی هم به خبرگزاری «ایلنا» گفته، اگر دولت ۸۰هزار میلیارد تومان را در بودجه دیده باشد، جای امیدواری‌ است، اما مشروط بر اینکه رقم مصوب پرداخت شود. به گفته بادبان، «شرایط پرداخت» از مباحثی چون مبلغ و میزان قطعی پرداخت‌ها مهمتر است، چراکه از نظر ما مناسب‌ترین روش پرداخت، همیشه و همواره نقدی بوده که البته معمولا این امکان وجود ندارد، اما اگر سهام شرکت‌های سودده  را بدهند مسئله‌ای ندارد؛ منتها باید قید کنند این پرداخت‌ها، تسویه‌حساب نیست، بلکه پرداخت «بخشی از مطالبات» چند هزارمیلیاردی تومانی است.

شاید جنجالی‌ترین تبصره لایحه بودجه، تبصره 7 به‌خصوص بند «و» آن باشد که باردیگر برای منابع سهم درمان کارگران تصمیم‌گیری کرده است. در لایحه بودجه سال گذشته برای اولین بار دولت سازمان تامین‌اجتماعی را مکلف کرد تمامی سهم درمان از مجموع ماخذ کسر حق‌بیمه موضوع مواد ٢٨ و ٢٩ قانون تامین‌اجتماعی و سایر منابع مربوط را یک‌جا به حسابی در خزانه‌داری کل کشور با عنوان بیمه درمان تامین‌اجتماعی متمرکز کند که بسیار مسئله‌‌ساز شد. امسال نیز عین همان تکلیف تکرار شده و در صورت تصویب این بند، سازمان تامین‌اجتماعی ناچار است منابع را به حساب تعیین شده واریز کند. حسن صادقی، رئیس اتحادیه پیشکسوتان جامعه کارگری از تکرار این بند در لایحه امسال انتقاد کرده و گفته تکرار واریز منابع درمان کارگران به خزانه دولت منطقی نیست و بهتر است وکلای ملت که حامی کارگران هستند، به موضوع ورود کنند. به گفته این فعال کارگری، منابع تامین‌اجتماعی متعلق به کارگران است و تصمیم‌گیرنده در این‌باره سازمان تامین‌اجتماعی است که متاسفانه به این موضوع در لایحه بودجه امسال هم توجهی نشده است. در بند «ج» بند تبصره 12 لایحه بودجه نیز دولت مجاز شمرده شده منابعی برای افزایش و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان زیر پوشش دو صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح منابعی اختصاص داده شود. این دو صندوق مکلف شده‌اند افزایش احکام حقوقی بازنشستگان را از ابتدای سال آینده اعمال کنند. دولت برای اجرای این تبصره 2هزار میلیارد تومان کنار گذاشته که شامل بازنشستگان و مستمری‌بگیران سازمان تامین‌اجتماعی نمی‌شود.