چالش‌های حکمروایی در حوزه رفاه‌ و‌ بازنشستگی

مسعود شاه‌حسینی

تعویض و جابه‌جایی اعضای کابینه و جلسه‌های رای اعتماد به وزرای پیشنهادی در تاریخ مجلس، همیشه برای برخی حوزه‌های پرچالش امیدوارکننده است. امید به اینکه دستورکار و برنامه‌ای ارائه و شنیده شود و بعد هم با صدور صلاحیت و مجوز مجلس به مجری، تاریخ ورق بخورد و دوران تازه‌ای آغاز شود. نام حوزه رفاه اجتماعی نیز سال‌هاست با بحران صندوق‌های بازنشستگی گره خورده است. حالِ صندوق‌ها خوب نیست و کسی هم منکر این وضع نیست که فشار تامین و تجهیز منابع مالی، اجرای ناقص یا کمبود منابع در صندوق‌های بازنشستگی که در سالیان اخیر به اوج رسیده، چه تهدید بزرگی برای کشور است. دست‌کم پنج سالی می‌شود کسری منابع و وابستگی جدی بسیاری از صندوق‌ها به دولت هویدا شده و مشترکان این صندوق‌ها و بیش از آن فعالان رفاهی با نگرانی تحولات را رصد می‌کنند. تقریبا می‌شود گفت حالا همه در بطن اجتماع و همین طور سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیران به‌خوبی می‌دانند روند غیرمنطقی، نامنظم و فاقد سازوکار و پشتوانه در این نهادها و بی‌توجهی‌هایی که از سمت دولت‌ها صورت گرفته، چه هزینه‌هایی بر گرده نظام رفاهی کشور به‌جا گذاشته است. در سال‌هایی که از آن به دوران اوج‌گیری بی‌اعتنایی‌‌ها و مسئولیت‌گریزی‌ها در تدبیر و تصمیم‌گیری یاد می‌شود، کارشناسان مستقل یا آن‌هایی که از طرف دولت و مجلس مامور شده‌ بودند، بارها و بارها مسائل صندوق‌ها را مرور و درباره آن‌ها تفکر، تغییرات را محاسبه و بعضا فرمول‌هایی هم برای اصلاح، پیشنهاد کرده‌اند. می‌ماند اینکه چطور باید یافته‌های نظری و محاسبات فنی را به‌کار گرفت تا اوضاع بحرانی را به کنترل درآورد. قرار است وزارت رفاه سکانداری جدید به خود ببیند و برای عرصه پرچالش صندوق‌ها فکری کند، اما سوالی که یافتن پاسخی برای آن در موقعیت کنونی درجه اهمیت و تعیین‌کنندگی بالایی دارد، چرایی اجرایی نشدن توصیه‌هایی است که کارشناسان از صورت‌مسئله بحران صندوق‌ها و تبیین آن کرده‌اند و درس گرفتن از آن برای دوران تازه پیش‌روست که وزیر جدید نبض همه چیز را در دست می‌گیرد.

ناکارآمدی راه‌حل‌ها یا کنش فعلانه؟
اگر بخواهیم به این پرسش جواب بدهیم که چرا در سالیان طولانی‌ که صندوق‌های بازنشستگی در بحران به سر می‌برند و بهره‌وری آن‌ها پایین است، سیاست‌گذاران و مجریان به درکی از موضوع و عمل متناسب با واقعیت بحران نرسیده‌اند، طبیعتا گناه را نباید یکسره به گردن کارگزاران صندوق‌ها انداخت یا به کارا نبودن راه‌حل‌های آن‌ها ایراد گرفت، بلکه دلیل به بن‌بست خوردن راه‌حل‌ها را باید در جای دیگری جست‌و‌جو کرد. تقریبا از دو دهه پیش، انبوهی از پژوهش‌ها درباره مسئله صندوق‌ها صورت گرفته که خروجی اکثر آن‌ها نیز این بوده که اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی اجتناب‌ناپذیر است. به عبارت دیگر، شناخت ما از صندوق‌های بازنشستگی، مرهون این برداشت است که نظام‌های پیچیده‌ای می‌بایست مرتبا در برابر تحولات از طریق اصلاحات عاجل پویا شوند و در این‌باره نیز نباید دست روی دست گذاشت. برای اثبات این مدعا نیز شواهد زیادی را می‌توان مثال آورد و ثابت کرد اعداد، ارقام و فرمول‌هایی که کارشناسان و تیم‌های تخصصی پژوهشی و تحقیقاتی سال‌هاست روی آن‌ها کار کرده‌اند، فوری بودن مسئله اصلاحات در صندوق‌ها و ضرورت اهتمام جدی را پیش از تبدیل‌شدنشان به مسئله‌ اجتماعی و فراگیر گوشزد کرده‌اند. در حقیقت نگرانی اصلی، پایداری مالی، تامین و پرداخت حقوق و مستمری بازنشستگی و توازن دخل و خرج صندوق‌ها در سنوات آینده است که باید با سیاست‌های اصلاحی به جدال با آن‌ها برخاست. اصلاحاتی که به چهار دسته سیستماتیک مانند تغییر شیوه بیمه، پارامتریک به معنای بازنگری در پارامترهای ورود و خروج و منابع و مصارف صندوق، ساختاری به منزله برطرف‌کردن ابهامات ساختار فعلی و فنی و اجرایی به‌منظور اصلاح روند فعلی و به حداکثر رساندن بهره‌وری صندوق‌ها تقسیم می‌شوند و صدها ابزار و سیاست را نیز توصیه می‌کند.
احتیاط در به‌کارگیری ابزارهای اصلاحی
سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در حوزه صندوق‌های بازنشستگی، مستلزم توجه ابعاد درهم‌تنیده پدیده بازنشستگی است. عموما تصور می‌شود اصلاحات در این حوزه به دلیل ترس یا احتیاط بیش از اندازه دولت‌ها دشوار است. به این معنا که دولت‌ها از برهم خوردن پیوند منافعی که گروه‌های ذی‌نفع و صاحب‌نفوذ با حوزه صندوق‌های بازنشستگی دارند، از تغییر در قوانین و ضوابط حاکم بر صندوق‌ها استقبال نمی‌کنند. اما آیا می‌توان همین استدلال را برای بی‌سرانجام ماندن اصلاحات در صندوق‌های بازنشستگی ایران نیز بیان کرد. پاسخ به این پرسش سهل و ممتنع است. در حالت عادی اصلاحات در نظام بازنشستگی ممکن است به شکل‌گیری انواع راهپیمایی‌ها و تجمعات اعتراضی، مقاومت‌های صنفی، واکنش اتحادیه‌های کارگری، از دست‌رفتن سرمایه سیاسی یک دولت یا حتی سقوط دولت یا حزب حاکم منجر شود. به همین سبب اصلاحات در نظام‌ها و صندوق‌های بازنشستگی بیش از آنکه یک موضوع فنی و حسابداری باشد، مسئله‌ای از جنس سیاسی است، یعنی دولت، احزاب و گروه‌های ذی‌نفع باید به این اجماع نسبی برسند که درصد احتمال رسیدن به موفقیت در انجام اصلاحات را بالاتر ببرند. مشکلات و پیچیدگی‌های فراروی دولت برای اعمال تغییرات در ایران نیز از همین جنس اما با حد و حدودی متفاوت‌تر است.
برانگیختن حکمروایی ملی در سه سطح
باید بپذیریم هیچ راهکار فوری و سریع برای حل مشکلات صندوق‌های بازنشستگی در هیچ کجای دنیا وجود ندارد. تجربیات بین‌المللی نیز به‌وضوح نشان می‌دهد که برای اصلاح نظام بازنشستگی راه‌حل‌های آسان وجود ندارد، اما از طرف دیگر، نیاز به اقدامات فوری به‌وضوح احساس می‌شود. اصل حرف این است که تعامل پویا و مبتنی بر اصول و مبانی علمی و تخصصی با مقامات و حوزه‌های تصمیم‌گیر‌ کشور در صیانت و ارتقای مصالح و منافع نهادهای بازنشستگی و بالطبع در برون‌رفت از چالش‌ها و مسائل پیش‌روی آن‌ها موثر است. مرور آنچه بر صندوق‌ها طی دهه‌های گذشته واقعیاتی چند را در اختیار ما قرار می‌دهد. در دوره‌ای طولانی مدیریت کارآمد صندوق‌ها با مدیریت سه‌جانبه‌ای متشکل از شوراها یا هیئت‌مدیره‌هایی که نمایندگان دولت، کارگران و کارفرمایان در آن‌ها دارای حق رای هستند سنجیده می‌شد، اما به دلایل تجربی و استدلال‌هایی غیرقابل‌انکار، کارآیی این روش‌ها در مدیریت مسائل صندوق‌ها از درجه اعتبار ساقط شدند، چراکه اولا مسئله صندوق‌ها از سه‌جانبه‌گرایی مدیریتی که معمولا در کلام مستتر است و از شیوه‌ها و فرایندهای تصمیم‌گیرانه چندجانبه و با مشارکت حداکثری طرفین حکایت دارد عبور کرده است. به زبان بهتر، آنچه امروز به مراد و مقصود ما از اصلاحات در حوزه صندوق‌های بازنشستگی نزدیک‌تر است، اجماع بر سر چارچوب‌ و شیوه‌هایی از سیاست‌گذاری است که اداره‌های ملی و خارج از عرف سیاسی و صف‌بندی‌های جناجی از درون آن‌ها زاییده می‌شود. در واقع مدیریت واقعی چالش صندوق‌ها و کارآمدترکردن آن‌ها برای عبور از وضع بحرانی کنونی در سایه برانگیختن مسئولیت همگانی کارایی خواهد داشت. نکته قابل‌توجه این است که در بُعد سیاستی، از حکمروایی خوب سخن گفته می‌شود که به‌مثابه چارچوبی برای سیاست‌گذاری و اداره امور صندوق‌ها، کارایی، کارآمدی و تامین و تضمین منافع در سطح کلان را امکان‌پذیر می‌کند. در سطح خرد نیز حاکمیت شرکتی واجد کارکردهایی بحران‌گریز است. به این مفهوم که تدوین چارچوبی برای اداره بنگاه‌ها با هدف تامین‌ حداکثر منافع برای ایفای تعهدات به میلیون‌ها ذی‌نفع، الزام به پیگیری دارد. در سطح میانه نیز باید به نقش پیش‌برنده بازیگران مدنی و تشکل‌های اقتصادی و اجتماعی اشاره کرد که واردکردن آن‌ها به مناسبات در حل تعارض‌ها و نقصان‌های تئوریک و عملی بحران صندوق‌ها موثر است.
یافتن هم‌زبانان و متقاعد‌سازی حداکثری
در واقعیت امر نیز اگر تجربه نزدیک به یک قرن بیمه‌های اجتماعی و بیش از نیم قرن صندوق‌های بازنشستگی را بازخوانی کنیم، این تقسیم‌بندی به روشنی موقعیت خطیر صندوق‌های بازنشستگی را برای ما نمودار می‌کند. یعنی در هر زمان که حکمروایی ملی در قبال صندوق‌ها از حدود و مرزهای متعهده شانه‌ خالی کرده، مسئله اصلاحات در آن‌ها نیز از رئوس برنامه‌ها خارج شده است. مثال بارز این تحلیل، بی‌توجهی به گفتمان‌های رفاهی است که حداقل از برنامه سوم توسعه به بعد بر آن‌ها پافشاری شده، اما در ترتیبات اجرایی جایی نداشته است. نکته شایان توجه دیگر این است که در رده بحران‌هایی که امروزه دستگاه تدبیر و سیاست‌گذار با آن دست به گریبان است، موضوع صندوق‌ها به حالتی میل کرده که تمام ابعاد و سمت‌و‌سوی بحران‌زایی آن را برای نظام می‌دانند و به همین سیاق نیز اصرارکردن بر اینکه حکمروایی اولین و تعیین‌کننده‌ترین عامل در انسجام‌بخشی به کارکرد این نهادهاست دشوار نخواهد بود. نکته سوم این است که موضوع صندوق‌ها، چه در ماهیت و چه در ابعاد و حجم، مدت‌هاست از سطح خرد و میانه به ابعاد کلان و ملی سوق یافته و به همین دلیل تبیین، تحلیل و حتی یافتن راه‌حل‌هایی برای مدیریت آن قبل از آنکه مقوله‌ای فنی و تکنیکال باشد، سیاسی و اجتماعی است. به عبارت دیگر، موضوع صندوق‌ها که طی سالیان اخیر به‌خصوص در برهه‌هایی مانند تصویب قوانین برنامه‌ای یا لوایح بودجه‌ای گفت‌وگویی فراگیر و اجتماعی پیرامون آن‌ها شکل گرفته و کارشناسان به‌وفور و رسانه‌ها تا حدودی مخاطبان آن‌ها را یادآوری کرده‌اند، به متقاعدسازی و یافتن هم‌زبانانی در بالاترین سطوح تصمیم‌گیری نیاز دارد. از این نظر، حضور وزیر جدید تعاون، کار و رفاه اجتماعی فرصتی برای تعیین جهت و نشان دادن راه به کلیت نظام برای پرداختن به بحران‌‌های منتسب به صندوق‌های بازنشستگی است.
وزیر رفاه، ستون اصلی اصلاحات
گرچه درباره تقدم و تاخر راه‌حل‌های مقدر و محتوم درباره بحران صندوق‌ها بارها میان متخصصان و اصحاب نظریه‌‌های رفاهی، هم‌فکری و تبادل‌ آرا صورت گرفته، بدیهی است انتظار دستیابی به اجماع، مستلزم عبور از بخشی‌نگری، تکاثر و وقوف به تمام ابعاد و زوایای پیدا و پنهان صندوق‌هاست. حالتی که در آینه آن، منافع بلندمدت، چشمگیر و دامنه‌دار امروز و فردای تمام ذی‌نفعان صندوق‌ها به پشتوانه عقلانیت ابزاری و سیاست‌گذاری مبتنی بر مصالح جمعی و ملی تامین می‌شود. به عبارت دیگر، اگر به انتخاب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی به چشم فرصت نگریسته شود، انتظار می‌رود چنین ملاحظاتی به‌عنوان فصل‌الخطاب و الگویی در ید و اختیار نظام تدبیر قرار گیرند. یعنی وزیر انتخاب شده برای وزارت رفاه اگر به گفتمان رفاهی پایبند باشد و خاصیت متقاعدسازی جمعی و پذیرش جمعی را القا کند، در این صورت نه‌تنها شکل‌گیری اجماع به‌مثابه ستون و پایه حل بحران صندوق‌ها در سطح کلان دور از دسترس نخواهد بود، بلکه تکلیف سطوح خرد و میانه نیز یک سره خواهد شد. از این نظر می‌توان گفت مسائل و گرفتاری‌های پیچیده و چندبُعدی صندوق‌ها بیش از آنکه خصلتی واکنشی در برابر تکانه‌ها یا شوک‌های شناخته‌شده محیط اقتصاد کلان داشته باشد، ریشه در شیوه‌های سیاست‌گذارانه‌ای دارد که راهبری آن در صلاحیت و اختیار وزیر رفاه قرار می‌گیرد. این همان حلقه‌های مفقوده‌ای است که سال‌هاست از دایره صلاحیت و توان چانه‌زنی یا قدرت اثرگذاری کارشناسان و متخصصان امر بیرون بوده است. کما اینکه خروجی بحث‌های در گرفته در فضای گفتمانی صندوق‌ها در سال‌های اخیر نیز حکایت از آن دارد که هم تصویری تقریبا جامع از وضع بحرانی صندوق‌ها ترسیم شده و هم فرمول‌ها و محاسبات و تکنیکی لازم برای پیراستن گردوغبار بحران از صورت این نهادها آماده شده و در دسترس است. خلاصه اینکه همان گونه که عملکرد دولت‌ها بی‌واسطه یا غیرمستقیم حامل یا عامل شوک‌های سیاستی و اقتصادی ویرانگری برای صندوق‌های بازنشستگی باشد، به همان میزان نیز در جمع‌‌وجورکردن اراده‌ها و شکل‌دادن به زبان و گفتمانی مشترک برای برداشتن سنگ‌ها از پیش پای صندوق‌های بازنشستگی نقش دارد. این الزام در وهله اول، هوشمندی دولت و مجلس را می‌طلبد که اگر میدان و اختیارات لازم و کافی را به وزیر انتخابی رفاه بدهند، ذیل گفتمانی که قائل به بسیج و گسیل قوای سه‌گانه برای انجام اصلاحات است، حل بحران در حوزه صندوق‌های بازنشستگی با احتمال موفقیت بیشتری همراه خواهد شد.
منبع آتیه نو

پاسخی بگذارید

ایمیل شما منتشر نخواهد شد