در شرایطی که التهابات بازار ارز و افشای تخلف‌های گسترده مالی در این زمینه، موجی از انتقادات را در سطح جامعه و رسانه‌ها برانگیخته و دولت با تمام قوا درصدد مدیریت‌کردن فضای اقتصاد و رفع دغدغه‌های مردم است، در اقدامی غیرمنتظره خبر تصویب لایحه دوفوریتی تفکیک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با هدف ایجاد دو وزارتخانه «رفاه و تامین‌اجتماعی» و «کار و تعاون» از سوی دولت و در روزهای نخست مردادماه جاری انتشار یافت و آنطور که از شواهد پیداست این هفته در دستورکار مجلس قرار می‌گیرد. اما داستان این لایحه که طبق معمول موافقان و مخالفانی دارد، چیست؟ به‌ویژه آنکه حتی کسانی که پنج سال پیش و در آغاز کار دولت یازدهم، زمان را برای احیای قانون نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی و تشکیل دوباره وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی مناسب می‌دانستند، این بار با شگفتی از تصویب این لایجه در دولت و در شرایطی که اولویت‌های اجرایی فراوانی پیش‌روی کشور است، یاد می‌کنند و می‌پرسند:آیا حالا زمان مناسبی برای تفکیک دوباره است، آیا این کار، شدنی است و دولت می‌تواند نظر موافق اکثریت مجلس را به آن جلب کند، یا آنطور که موضع‌گیری‌های نمایندگان کارگری و برخی مجلسیون نشان می‌دهد، شانس چندانی برای اضافه‌شدن یک وزیر دیگر به کابینه دوازدهم نیست؟
نگاهی به پیشینه تاریخی
رفاه اجتماعی در ایران، تاریخ پر فرازونشیبی را پشت سر گذاشته و دامنه و نام‌های متفاوتی داشته است. از ۴۴سال پیش که وزارت رفاه اجتماعی برای اولین بار در نظام اداری ایران متولد شد تا به امروز، دست‌کم چهار بار این وزارتخانه بنابه مصالح زمانه و الزاماتی که دولت‌ها احساس می‌کرده‌اند، منحل یا احیا شده، سابقه تشکیل آن به سال۵۳ و افزایش سه‌برابری درآمدهای نفتی ایران برمی‌گردد. آن زمان دولت وقت درصدد برآمد تا بخشی از درآمدها را به شکل ساختارمندتری برای رفاه عمومی هزینه کند. وزارتخانه تازه تاسیس، وظیفه خود را اجرای برنامه‌های جامع رفاه در سراسر کشور می‌دانست، اما با تصمیم دولت برای تاسیس وزارتخانه‌های بهداری و بهزیستی، عملا در بهمن ماه ۱۳۵۴ منحل شد. در سال‌های پس از انقلاب تا اواسط دهه۷۰، امور رفاهی عملا متولی مشخصی نداشت تا اینکه دولت اول اصلاحات درصدد برآمد با برنامه‌ای مدون و مشخص رفاه اجتماعی را در کشور قاعده‌مند کند. لایحه ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی ماحصل کوشش‌های دولت هشتم بود که در سال۸۳ از تصویب مجلس گذشت. این لایحه راه را برای احیای وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی هم هموار کرد و قرار شد به حکم قانون بالادستی‌اش، یعنی قانون ساختار نظام جامع، متولی سیاستگذاری و برنامه‌ریزی رفاهی کشور در حوزههای بیمه‌ای، حمایتی و امدادی باشد. اما این‌بار نیز عمر این وزارتخانه کوتاه بود و با اصرار دولت دهم برای چابکسازی و کم‌کردن از حجم خود در سال۹۰، در وزارتخانه‌های «تعاون» و «کار و امور اجتماعی» ادغام شد. ادغامی که گرچه همان موقع منتقدان به شدت به آن تاختند، دوباره دامنه بحث‌های کهنه را باز کرده است.
موافقان امروز و مخالفان دیروز
آنچه موافقان تفکیک بدان قائل‌اند، نداشتن سنخیت سه وزارتخانه‌ای است که می‌گویند زمانی در فرایندی سیاسی ادغام شده‌اند و لزومی ندارد دولت‌های جدید از آن تبعیت کنند. از نظر این گروه، آنچه در سال۹۰ رخ داد، اقدامی غیراصولی و فاقد پروتکل‌های جدید مدیریتی در حوزههای عملیاتی بوده و در مواردی زمینه گریز از برخی الزام‌های قانونی را برای همان دولت فراهم می‌کرده که عایدی چندانی برای رفاه عمومی نداشته است. آن‌ها که نگاه بدبینانه‌تری دارند از اساس به ادغام سه وزارتخانه ناهمگون در سال۹۰ خرده می‌گیرند و می‌گویند اگر دولت با آن ادغام، رفاه اجتماعی را قربانی میل وافر خود به پیروی از اصل «کوچک‌شدن» کرد، حالا باید به دیده مثبت از فرصتی که برای احیای رفاه اجتماعی به دست آمده، استقبال کرد. کانون مرکزی نقد این طیف از رفاه‌اندیشان حول یک موضوع است؛ هزینه‌هایی که در راه رفاه عمومی صرف می‌شوند به این دلیل که تخصیص‌شان در کلیتی واحد و ساختاری یکپارچه صورت نمی‌گیرد، به حد لازم اثرگذار نیست. از نظر آن‌ها این همان حلقه مفقوده‌ای است که طراحان قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی در سال‌های پایانی دهه۷۰ به آن رسیده بودند. در آن زمان مطالعه‌ای گسترده در موسسه عالی پژوهش تامین‌اجتماعی انجام شد که نشان می‌داد در دهه‌های ۶۰ و ۷۰ برای رفاه عمومی منابع هنگفتی (حدود ۳۰درصد تولید ناخالص ملی) هزینه‌شده، اما چون نظام مدیریت کشور فاقد سیاستی یکپارچه و نظامی مدون برای رصد و ارزیابی نتایج سیاست‌ها بوده، اثربخشی منابع اتفاق نیفتاده است. هدف اصلی از تشکیل وزارت رفاه و تامین‌اجتماعی نیز همین بود که تخصیص منابع رفاهی دارای راهبردها و سیاست‌های مشخص شبیه کشورهای توسعه‌یافته شود و دولت با توانمندکردن افراد، هم به مسئولیت اجتماعی خود بپردازد و هم اگر توانست مانع ریخت‌وپاش منابع شود. در عمل نیز همین اتفاق افتاد. بنا به روایتی از اولین وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی پس از انقلاب، با تشکیل این وزارتخانه، رویای داشتن «نظریه رفاه اجتماعی» برای نخستین بار در کشور محقق می‌شود و تمام شاخص‌های رفاهی کشور بهبود می‌یابد. او گفته است: «در آن دوران کوتاه، وزارت رفاه مجری تمام سیاست‌ها و برنامه‌های رفاه و تامین‌اجتماعی در امور امدادی، بیمه‌ای و حمایتی می‌شود، کدهای بودجه‌ای به درستی به حوزه رفاهی تخصیص داده می‌شوند و فقر مطلق نیز به پایین‌ترین میزان خود در تاریخ کشور (۵/۱۰درصد) می‌رسد.»
فربه‌کردن رفاه از کدام مسیر؟
باورمندان به وجود وزارت مستقل رفاه و تامین‌اجتماعی می‌گویند، عرصه رفاهی، میدانی است که باید در آن، راهبرد مشخص و توام با اطلاعات متمرکز داشت تا متولی با تلفیق مسائل اقتصادی و اجتماعی، به تولید سیاست اجتماعی بپردازد. به عبارت دیگر، شرط موفقیت در این میدان، کنار هم قراردادن ارکان همگرا در ساختار تصمیم‌گیری و مدیریت است و نه فقط ادغام و یک کاسه‌کردن بازیگرانی که ذاتا خصایص همسو ندارند. از نظر آن‌ها آنچه در سال۹۰ با ادغام‌ها اتفاق افتاد، سیاسی‌کردن موضوعی تخصصی و کارشناسی بود و می‌توانست حوزه‌ای را که از بنیه و اساس متولی اصلی سیاستگذاری و راهبری ارکان ساختار نظام رفاهی کشور (اعم از دولتی، خصوصی و عمومی) در جهت هم‌افزایی و برخوردارکردن عامه مردم از فرصت‌ها و امکان‌ها و به تعبیری «فربه»کردن رفاه است، تدریجا به عقب‌نشینی وادارد تا تن به تقلیل سیاست رفاهی و کاهش سطح مطالبه‌گری برای توسعه اشتغال و کنترل بیکاری بدهد. گروهی حتی می‌گویند، اگر رفاه اجتماعی از نظم ساختاری قاعده‌مندی برخوردار باشد و اصطلاحا متولی متمرکز و مشخصی داشته باشد، شاید شاهد کارآمدی بیشتر منابع عمومی کشور در این حوزه‌ها باشیم و در این صورت بحران صندوق‌های بازنشستگی و وابستگی جدی برخی از آن‌ها به بودجه عمومی کشور تا حدی قابل مدیریت باشد. گروهی از کارشناسان با جمع و تفریق ارقام بودجه‌های عمومی به‌خصوص سهم کنونی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بر این دیدگاه پافشاری می‌کنند که بخشی از مسائلی مانند فقر، محرومیت، شکاف‌های طبقاتی یا افزایش وزن دهک‌های پایینی، ناشی از سیاست‌گذاری‌های محدود، ناقص، مقطعی و گسسته از سوی مجلس و دولت است. سیاست‌گذاری‌هایی که نه چشم به اجرای درست قوانینی مانند قانون ساختار نظام جامع دارد، نه در تخصیص هدفمند منابع رفاهی از کانال سازوکارهای موجود موفق است و نه میان این سیاست‌ها با اقتصاد و حجم و اندازه به نسبت بزرگ آن، رابطه‌ای منطقی و ضابطه‌مند برقرار شده است. نهایتا از نظر مدافعان تفکیک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در شرایط کنونی کشور حوزه رفاه اجتماعی بیش از هر زمان دیگری به تقویت تشکیلاتی نیاز دارد تا با اثرگذاری بر محافل تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری سیاست‌های خود را در بطن جامعه ساری و جاری کند.
ابعاد نگرانی‌ها از تفکیک
با همه این‌ها ادغام یا تفکیک وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سویه دیگری هم دارد. هر قدر مدافعان تفکیک به راه‌های حل مسائل کلان رفاهی کشور اشاره می‌کنند، طیف مقابل می‌گویند در این بازی که به شطرنجی پیچیده می‌ماند، فرصت آزمون و خطایی دوباره نیست و بر همین اساس، دولت را انذار می‌دهند که حساب‌شده و صحیح دست به مهره ببرد تا دوباره به خانه اول برگردیم. در طیف مخالفان تفکیک، چندین استدلال مطرح است. ظن گروهی که اکثرا مجامع کارگری آن را نمایندگی می‌کنند، این است که لایحه تفکیک ناخواسته، زمینه را برای دست‌اندازی به منابع بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران فراهم می‌کند. نمایندگان کارگری می‌گویند، بعد از تجربه ادغام سال۹۰ و منحل‌شدن شورای‌عالی تامین‌اجتماعی، باید به همین ساختار کنونی و توجه حداقلی به اصل سه‌جانبه‌گرایی بسنده کرد، چراکه از نظر آن‌ها با تفکیک‌های «عجولانه و فاقد کارشناسی» معلوم نیست چه بر سر حضور و مشارکت آن‌ها در اداره سازمان تامین‌اجتماعی خواهد آمد. در همین رابطه، علی خدایی، عضو کارگری شورای‌عالی کار، به خبرگزاری «ایلنا» گفته است: «در سال‌های گذشته به خاطر یکپارچگی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، کارگران بخشی از قدرت سه‌جانبه‌گرایی حوزه روابط کار را به عرصه تامین‌اجتماعی عاریه داده‌اند و مانع آسیب واردشدن به منابع کارگران در این سازمان شدند، اما این لایحه آن را به نابودی می‌کشاند.» سمیه محمودی، نماینده مردم شهررضا و عضو کمیسیون اجتماعی مجلس نیز صراحتا گفته، برخی با اتکا به طرح تفکیک، دسترسی به منابع صندوق‌ها و بنگاه‌های زیر نظر وزارت کار را دنبال می‌کنند. او با کنایه‌ای آشکار به یک وزارتخانه اضافه کرده است: «وزارت بهداشت به دنبال منابع صندوق‌های بیمه‌ای است تا طرح تحول نظام سلامت را نجات دهد، اما ظاهرا کسی توجهی ندارد که تامین‌اجتماعی اصلا دولتی نیست و تماما متعلق به کارگران است.» یا اینکه اکبر قربانی، دبیر خانه کارگر غرب تهران هم گفته است: «با این تفکیک باید فاتحه سازمان تامین‌اجتماعی را خواند. برخی ابتدا با بند «و» تبصره۷ لایحه بودجه پله پله به منابع سازمان تامین‌اجتماعی دست انداختند و حالا کل سازمان تامین‌اجتماعی را می‌خواهند.»
دولت بر رفع کمبودها تمرکز کند
با همه این‌ها مخالفان تفکیک، دلایل دیگری هم دارند. از جمله اینکه ادغام منجر به کاهش هزینه‌ها و کمترشدن موازی‌کاری‌ها شده یا اینکه دولت به جای آنکه انرژی خود را صرف برگشت به ساختارهای گذشته کند، برطرف‌کردن مشکلات اقتصادی را جدی‌تر دنبال کند. منتقدان دولت می‌گویند در شرایط کنونی که کشور نیازمند عزم و اجماعی ملی برای کم‌کردن از بار مشکلات و بهبود اوضاع معیشتی مردم است، اولویت‌های کشور برهم‌زدن ساختار یک وزارتخانه نیست بلکه می‌توان سیاست‌های رفاهی کلان، جامع و متمرکز را از طریق وزارتخانه موجود هم طراحی و عملیاتی کرد و به جای اصلاحات شکلی فوریتی در ساختارهای اداری، دست‌کم ابتدا با گام های مشخص و در عمل، عزم واقعی دولت در این موارد را به نمایش گذاشت. در همین باره مهرداد لاهوتی، عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس، این طرح و تصویب لایحه را به صلاح کشور ندانسته و گفته، دولت باید هزینههای جاری خود را مدیریت کند و به مسائل مهمتر مانند بحران صندوق‌های بازنشستگی یا بازار کار و اشتغال‌آفرینی توجه کند. علی ساری، نماینده مردم اهواز در مجلس نیز لایحه تفکیک را پاک‌کردن صورت‌مسئله اشتغال و گرانی خوانده است. گروهی نیز می‌گویند، تبدیل‌کردن وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به دو وزارتخانه، چون به بزرگ‌ترکردن دولت می‌انجامد و با روح قوانین برنامه‌های توسعه کشور سازگاری ندارد، خلاف قانون است و احتمالا مجلس آن را رد می‌کند. جلال میرزایی، عضو فراکسیون امید مجلس گفته است، ۱۰سال زمان برده ادغام‌هایی که به اسم کوچک‌کردن و چابکسازی دولت بوده و هزینههای زیادی هم داشته به نتیجه برسد و حالا نمیتوانیم دوباره به شکلی دیگر آن‌ها را تفکیک کنیم، چراکه سالیان قبل سروصداهای بسیاری کردیم که ادغام وزارتخانه‌ها در راستای چابکسازی و کوچکسازی دولت است.
